III SA/Łd 653/21

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Paweł Dańczak, , , po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...], [...], [...]. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy trzy decyzje Zakładu z [...] r. nr [...], nr [...] oraz nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 10 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek odpowiednio za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję Zakład wydał, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny: J. K. zwrócił się 10 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzjami z [...] r. Zakład, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 10 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek odpowiednio za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, podkreślając, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS podniósł, że pomimo obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., na koncie wnioskodawcy nie zanotowano deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ podniósł, że w sprawie płatnika J. K. ustalono, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku. J. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, że w styczniu zapłacił składki za grudzień 2019 r., a w lutym złożył deklarację o wysokości przychodu za 2019 r., od którego naliczona jest wysokość podstawy naliczania składki i zostały wyliczone składki za marzec. Nie wiedział, że w marcu należy złożyć dodatkowe dokumenty rozliczeniowe. Dodatkowo wnioskodawca poinformował, że jego pomyłka nie miała żadnych ujemnych skutków w stosunku do ZUS, ponieważ wpłacał na konto ZUS 70 zł więcej niż powinien. Pod koniec czerwca zadzwonił do ZUS i dostał potwierdzenie, że wszystko jest w porządku. W dniu 3 sierpnia 2020 r. został poinformowany o odrzuceniu wniosku o zwolnienie z opłacania składek za trzy miesiące. Dodał, że z powodu niskich dochodów opłacenie zaległych składek będzie stanowić duży problem, dlatego wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzje z [...] r. W uzasadnieniu decyzji powtórzono uzasadnienie prawne z uprzednio wydanych decyzji z [...] r., by następnie stwierdzić, że poprzednie decyzje są prawidłowe. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu, dlatego powtórne rozstrzygnięcie organu pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w poprzednich decyzjach. W skardze z 9 listopada 2020 r. J. K. zaskarżył decyzję ZUS z [...] r. w całości, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie z opłacenia składek za marzec–maj 2020 r., powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu. Skarżący, dodał, m.in. że przez prawie trzy miesiące od momentu złożenia wniosku nie został poinformowany o braku deklaracji rozliczeniowych. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, przytaczając treść art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, podkreślił, że wnioskodawca zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem 0590 - tzw. mały ZUS i z tego tytułu był zobowiązany do składania comiesięcznych deklaracji. W związku z tym, że nie złożył tych deklaracji do 30 czerwca 2020 r. trzema decyzjami z [...] r. umorzono postępowanie w przedmiocie zwolnienia płatnika składek z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek odpowiednio za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 października 2020 r. utrzymująca w mocy trzy własne decyzje z [...]r. r. umarzające postępowanie w sprawie wniosku spółki o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa COVID-19". Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji) za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Podstawą prawną decyzji wydanych przez organ w I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, publ. jak wyżej). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt postępowania wynika, że strona 10 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten okres. Zdaniem Sądu niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID-19 winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy COVID-19. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. Lex nr 746913). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku spółki, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego – art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy COVID-19, które powinny być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty. Obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku strony: - jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast orzekający w II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenia o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, że analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składki za okres marzec - maj 2020 r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. , orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek strony o zwolnienie z opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. e.o.