III SA/Łd 668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w osobie: Sędziego NSA – Janusza Furmanka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi S. M. na zarządzenie Burmistrza P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie oddania w najem lokalu socjalnego postanawia odrzucić skargę R.A. III SA/Łd 668/15 Uzasadnienie Burmistrz P. zarządzeniem z dnia [...], powołując się na treść uchwały Nr XXVI/186/2005 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie ustalenia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Poddębice" oddał w najem S. M. lokal socjalny na okres 3 lat. S. M. – reprezentowany przez brata G. M. - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższy akt Burmistrza P. z dnia [...] w przedmiocie oddania w najem lokalu socjalnego. W treści skargi pełnomocnik sformułował żądanie uchylenia aktu przyznającego S. M. lokal socjalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 9 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych spawach - pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a - pkt 8 i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw – pkt 9. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza P. z dnia [...] w sprawie oddania w najem lokalu socjalnego. W związku z takim określeniem przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi w tak określonym przedmiocie. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone zarządzenie Burmistrza P. nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe zarządzenie nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący w praktyce kwestionuje fakt przyznania lokalu socjalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 26 kwietnia 2005 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14; z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13; z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14; z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13; z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Zaskarżony akt (zarządzenie w sprawie oddania w najem lokalu socjalnego) jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ zawrze ze skarżącym umowę najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu. R.A.