I OSK 3035/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1681/12 w sprawie ze skargi T. W. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu postanawia: uchylić pkt I. zaskarżonego wyroku i odrzucić skargę. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. W. na opisaną w sentencji czynność Prezydenta Miasta Kraków oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego z urzędu wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Jak wynika z jego uzasadnienia pismem z dnia 23 lipca 2012 r. skarżący złożył podanie o wynajęcie mu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej Kraków, podając iż nie ma gdzie mieszkać, gdyż dotychczasowe mieszkanie, które zostało mu wraz z rodziną przyznane podczas jego pobytu w zakładzie karnym obecnie zajmowane jest przez byłą żonę z dziećmi i kolejnego męża. Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. organ poinformował stronę o niemożności uwzględnienia wniosku, gdyż po myśli § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Kraków z dnia 24 października 2007 r., nr XXIV/288/07, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 850, poz. 5589), osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, nie są uznawane za osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji czego wnioskodawca nie jest uprawniony do starania się o wynajem lokalu gminnego, skoro jest najemcą lokalu socjalnego przyznanego mu i rodzinie w wykonaniu wyroku eksmisyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bezskuteczne, gdyż organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, dodając, że strona uzyskała już pomoc mieszkaniową, co z mocy § 49 ust. 1 pkt 4 powołanej uchwały wyklucza możliwość uwzględnienia żądania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. W. domagał się uchylenia zaskarżonego aktu, dowodząc że w istocie nie ma mieszkania i przebywa pod mostem. W piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. jego pełnomocnik dodał, iż powierzchnia przyznanego rodzinie skarżącego mieszkania nie spełnia prawnych wymogów, poza tym zaakcentował, że organ nie wziął pod uwagę specyficznej sytuacji strony, która nie może zamieszkać w wynajętym lokalu z powodu zmiany sytuacji życiowej. Powyższe, jego zdaniem, narusza standardy państwa prawa. Organ postulował oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny motywując stanowisko uznające skargę za niezasadną w pierwszej kolejności wskazał, iż przedmiotem skargi jest akt odmawiający przyznania lokalu mieszkalnego, zatem uznał dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W jego ocenie pisemne zawiadomienie, że wnioskodawca nie spełnia określonych w uchwale przesłanek do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu gminnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skarżący wyczerpał też wymagany tryb i wniósł skargę w terminie. W wyniku dokonania kontroli zaskarżonego aktu doszedł Sąd I instancji do przekonania, że trafnie odmówiono skarżącemu zawarcia umowy najmu lokalu gminnego, bo takie działanie ma oparcie w przepisach przywołanej wyżej uchwały. Została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i podjęta została w celu ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kraków. Z brzmienia jej § 49 ust. 1 pkt 1 wynika jednoznacznie, że osobami o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, którym służy prawo do lokalu, nie są osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Bezsporne jest, że skarżący na podstawie skierowania z dnia 22 grudnia 2009 r., w wykonaniu wyroku eksmisyjnego z dnia 19 maja 2006 r., uzyskał wraz z rodziną lokal mieszkalny z zasobów Gminy Kraków. Zatem nie jest już uprawniony do otrzymania innego mieszkania, co wynika z brzmienia § 49 ust. 1 pkt 4 cytowanej uchwały. Zatem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym zaskarżony akt, w ocenie Sądu meriti, jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. W., zaskarżając go w całości, i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, a to § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Kraków z dnia 24 października 2007 r., nr XXIV/288/07, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący posiada zaspokojone potrzebny mieszkaniowe mając tytuł do mieszkania gminnego, w sytuacji w której nie może zamieszkać i nigdy nie mieszkał w lokalu, którego formalnie tylko jest najemcą, bo była żona go nie wpuściła tam po powrocie z zakładu karnego, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., wyrażające się w nieustosunkowaniu się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności obrazy przepisów Konstytucji RP oraz zagadnienia przeludnienia w lokalu socjalnym przydzielonym rodzinie W., domagał się zmiany wskazanego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego aktu ewentualnie uchylenia go i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim na fakt wygaśnięcia umowy najmu lokalu socjalnego przyznanego rodzinie W. w 2008r., oraz niemożność zamieszkania w kolejnym, przyznanym w roku 2009, z powodu zajęcia go przez byłą żonę z dziećmi z jej nowym mężem. Ta bowiem nie chce go wpuścić do lokalu, nadto jest on przeludniony. Dowodził zatem niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego kasacyjnie, bo jakkolwiek posiada on formalnie tytuł do lokalu, to nie może z niego skorzystać. Tym bardziej, że w mieszkaniu tym na nieco ponad 30 m2 zamieszkuje sześć osób. Zdaniem kasatora tych okoliczności Sąd meriti wnikliwie nie rozważył, ani nie dał temu wyrazu w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP i uchybienia przez organ zasadom współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Uwzględnia także z urzędu okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 P.p.s.a.). Te bowiem podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co więcej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40), wskazano iż w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zawiązku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu regulacji zawartej w art. 189 cytowanej ustawy polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku podstaw nieważności postępowania sądowego. Przeto przed przystąpieniem do oceny zasadności przedstawionych we wniesionej w sprawie skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych należało rozważyć zagadnienie dopuszczalności skargi, wynikającej z właściwości sądu administracyjnego, bo okoliczność ta mogłaby - z mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - skutkować jej odrzuceniem. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wedle którego niniejsza sprawa mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych. Zagadnienie to wypada badać z uwzględnieniem stosownej regulacji materialnoprawnej odnoszącej się do treści żądania strony. Skarżący kasacyjnie domagał się przyznania lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy Kraków, czyli zawarcia umowy najmu, a substratem skargi uczynił akt odmowny wydany na skutek tego żądania. Generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 24 października 2007 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji bezpośrednie uprawnienie do lokalu mieszkalnego nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu z osobą spełniającą określone w tym przepisie przesłanki. Zatem zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ani pkt 6 P.p.s.a., gdyż nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej (p. wywody na temat charakteru tych aktów przedstawione choćby w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. jw.). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma bowiem na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. De facto chodzi tu o zawarcie umowy najmu w razie spełnienia określonych przesłanek, a ponieważ skarżący kasacyjnie ma przydzielony lokal, konieczne byłoby podjęcie działań zmierzających do uchylenia tego aktu i rozwiązania dotychczasowej umowy, a dopiero następnie ewentualnie przystąpienie do nowej umowy najmu. Przeto bez względu na niewątpliwie trudną sytuację skarżącego kasacyjnie, jego zarzuty nie mogły zostać obecnie rozpoznane. Jednakowoż podkreślić należy, że rzeczą organu jest wskazanie mu właściwego trybu postępowania i rozpatrzenie jego podania w szczególnym trybie, umożliwiając mu zaskarżenie wydanego aktu. Zwrócić wypada uwagę, że przepis art. 14 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wymaga przyznania co najmniej jednego lokalu socjalnego orzeczonego w wyroku eksmisyjnym. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 189 P.p.s.a. postanowił uchylić wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i odrzucić skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych. Nie orzekł Sąd o wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego z urzędu, gdyż wedle jednolitego stanowiska w tej materii właściwe są wyłącznie wojewódzkie sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o kosztach postępowania wyłącznie między stronami. ----------------------- 3