III SA/Łd 676/19

Dnia 18 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Złoczew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 maja 2019 r. nr PNIK-I.4131.523.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oddala skargę. W dniu 12 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Złoczewie na podstawie art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej u.s.g. podjęła uchwałę Nr VI/46/19 w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały, mieszkańcy Gminy Złoczew posiadający czynne prawo wyborcze mogą utworzyć komitet inicjatywy uchwałodawczej, zwany dalej "Komitetem". Komitet może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, przedkładając Radzie Miejskiej w Złoczewie stosowny projekt uchwały zgłoszony przez posiadających czynne prawo wyborcze mieszkańców w liczbie określonej w art. 41a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwany dalej "projektem uchwały" (§ 2 ust. 2 uchwały). Komitet może promować projekt uchwały w każdy prawnie dopuszczalny sposób, w szczególności zbierając podpisy osób popierających projekt uchwały (§ 2 ust. 3 uchwały). Komitet składa projekt uchwały za pośrednictwem Burmistrza Miasta Złoczewa, który przed przekazaniem go Radzie Miejskiej w Złoczewie publikuje go w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2 ust. 4 uchwały). Zgodnie z § 2 ust. 5 uchwały, projekt uchwały zawiera: 1) tytuł; 2) podstawę prawną; 3) postanowienia merytoryczne; 4) ustalenie terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały. W myśl § 2 ust. 6 uchwały, do projektu uchwały Komitet załącza: 1) informację o jego utworzeniu; 2) imiona i nazwiska osób wchodzących w jego skład; 3) listę osób zgłaszających projekt uchwały wraz z adresami zamieszkania i numerami PESEL, stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszej uchwały; 4) uzasadnienie, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały; 5) informację wskazującą adres do korespondencji, a także opcjonalnie adres e-mail i/lub numeru telefonu. Zgodnie natomiast § 2 ust. 7 uchwały, projekt uchwały musi być zgodny z aktualnymi przepisami prawa, w tym prawa miejscowego oraz być przygotowany z zachowaniem wymogów określonych w przepisach ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000 i 1669) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE L2016.119.1). Burmistrz Miasta Złoczewa udziela Komitetowi pomocy prawnej, w szczególności dokonując oceny projektu uchwały pod względem formalnoprawnym, w tym wskazując ewentualne braki lub uchybienia (§ 2 ust. 8 uchwały). Stosownie natomiast do treści § 3, wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Złoczew. Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2019 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował Radę Miejską w Złoczewie o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Nr VI/46/19 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy: 1) § 2 ust. 1 uchwały, który zdaniem organu nadzoru nie wyczerpuje dyspozycji art. 41a ust. 5 u.s.g., tj. nie określa zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych; 2) § 2 ust. 3 uchwały z uwagi na brak w treści uchwały regulacji dotyczących zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Promocja obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych ma polegać na przekazywaniu informacji zwiększających wiedzę na ich temat, powyższa kwestia nie została jednak uregulowana w powyższej uchwale; 3) § 2 ust. 7 uchwały poprzez odesłanie w zakresie warunków formalnych jakie powinien spełniać projekt uchwały do innych regulacji prawnych. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 20 maja 2019 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Złoczewie odnosząc się do wskazanego w pkt 1 zastrzeżenia wyjaśnił, że treść § 2 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały pozwala uznać, że spełnione są warunki tworzenia Komitetu inicjatywy uchwałodawczej, a wskazanego § 2 ust. 1 uchwały nie należy odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów uchwały. Rada miejsca słusznie odeszła od sformalizowanej koncepcji zasad tworzenia Komitetu przez mieszkańców, co stanowi jednocześnie możliwość szerokiego dostępu obywatela do podejmowania czynności w zakresie inicjatywy uchwałodawczej. Z brzmienia art. 41a ust. 5 u.s.g. wynika, że Komitet powinien zostać utworzony przez co najmniej dwie osoby, a wystarczającym potwierdzeniem tego faktu jest informacja o utworzeniu Komitetu, co może być wykazane np. poprzez oświadczenie złożone przez zainteresowane osoby będące mieszkańcem Gminy Złoczew. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych w pkt 2 zawiadomienia wskazano, że skoro Komitet zbiera podpisy pod projektem uchwały to oznacza to jednocześnie, że osoba składająca podpis pod projektem uchwały zapoznała się wcześniej z jego treścią, co potwierdza podpisem. Zbierania podpisów pod projektem uchwały nie można wiązać jedynie z techniczną czynnością złożenia podpisu przez mieszkańca Gminy Złoczew, ponieważ podstawą złożenia podpisu jest wcześniejszej zapoznanie się z projektem uchwały. Ponadto prowadzenie promocji nie zostało ograniczone jedynie do zbierania podpisów na co wskazuje użycia stwierdzenia "w szczególności", co pozostawia Komitetowi możliwość wykorzystania innych form promocji. Pozostawienie otwartego katalogu w tym zakresie jest prawidłowe i błędem byłoby ograniczanie uprawnień Komitetowi w zakresie prowadzenia promocji. Odnosząc się do zastrzeżeń wskazanych w pkt 3 wskazano, że § 2 ust. 7 uchwały należy odczytywać łącznie z § 2 ust. 5 pkt 1-4 uchwały. W kwestionowanym § 2 ust. 7 określono warunki, które powinien spełniać projekt uchwały poprzez odesłanie do aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. Nieracjonalnym rozwiązaniem byłoby bowiem powielanie w przedmiotowej uchwale przepisów ustaw, co w konsekwencji doprowadziłoby do rozszerzenia treści uchwały i byłoby niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 2019 r., nr PINK-I.4131.523.2019 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Nr VI/46/19 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 41a ust. 5 u.s.g., rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepis ten określa elementy kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia ustawowego, przy czym podejmowana uchwała obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie wymienione w upoważnieniu. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z tych elementów oznacza brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Rada Miejska w Złoczewie została upoważniona do określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych z powstaniem komitetu. Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej uchwale wbrew twierdzeniom Przewodniczącego Rady Miejskiej w Złoczewie nie określono zasad tworzenia komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Przepis z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w formułowaniu postanowień uchwały w tym zakresie. Przez zasady należy uznać pewien zbiór norm, które regulują jakimiś procesami, postępowaniem w danych okolicznościach, czy też stanowią podstawę funkcjonowania lub konstrukcji czegoś. Przepis § 2 ust. 1 uchwały stanowiący, że mieszkańcy Gminy Złoczew posiadający czynne prawo wyborcze mogą utworzyć komitet inicjatywy uchwałodawczej oraz § 2 ust. 6 pkt 1 i 2 określający załączniki, które Komitet zobowiązany jest przedłożyć wraz z projektem uchwały, nie określają zasad tworzenia komitetu inicjatywy uchwałodawczej. W przytoczonym przepisie nie zawarto żadnych ogólnych zasad dotyczących tworzenia Komitetu, a przedstawiona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Złoczewie argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zasady winny jednoznacznie wynikać z treści uchwały, a nie podlegać interpretacji. Zatem zdaniem organu nadzoru zapisy nie wyczerpują wymagań zawartych art. 41a ust. 5 u.s.g. Ponadto, w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała powinna zawierać postanowienia dotyczące zasad prowadzenia kampanii promocyjnej konkretnej inicjatywy uchwałodawczej. Kampania taka ma służyć przedstawieniu i wyjaśnieniu przez Komitet treści projektu uchwały, a efektem promocji, kampanii jest uzyskanie podpisów pod projektem uchwały. Organ nadzoru nie podzielił argumentacji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Złoczewie wskazując, że zasady promocji zgodnie z ustawą winny być zawarte w uchwale i sformułowane w taki sposób aby nie było wątpliwości, na czym promocja polega. Trudno jest bowiem uznać, że przed odebraniem podpisu osoby popierającej treść uchwały prowadzona jest indywidualnie promocja dla poszczególnych osób. Promocja winna być uregulowana w taki sposób aby ogół mieszkańców miał możliwość w każdej chwili uzyskania informacji na temat projektu konkretnej uchwały. W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nie wypełnia w całości delegacji wskazanej w art. 41a ust. 5 u.s.g., tj. nie zwiera unormowań dotyczących zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych oraz zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Następnie Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 5 uchwały rada określiła wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Dodatkowe wymogi zostały wskazane w § 2 pkt 7 uchwały poprzez odesłanie do innych aktów prawnych. W ocenie organu nadzoru wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej winny być uregulowane wyczerpująco w uchwale podejmowanej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. Jeżeli bowiem rada zdecydowała się na szeroki zakres warunków formalnych, którym ma odpowiadać projekt uchwały to musi konsekwentnie zawrzeć je w treści uchwały, a nie odsyłać do innych aktów prawnych, albowiem z literalnego brzmienia art. 41a ust. 5 u.s.g. jednoznacznie wynika, że wymogi formalne tego typu uchwał winny zostać zawarte w przedmiotowej uchwale. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w Złoczewie w dniu 24 maja 2019 r. W dniu 21 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Złoczewie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 maja 2019 r., znak: PNIK-I.4131.523.2019. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 41 a ust. 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że: a) Rada Miejska w Złoczewie w uchwale nie określiła precyzyjnie zasad tworzenia komitetów inicjatywy uchwałodawczej, podczas gdy ww. uchwała zawiera wskazane zasady, mając na uwadze brzmienie przepisów § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały; b) Rada Miejska w Złoczewie w uchwale nie określiła zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, podczas gdy zasady te zostały wskazane w § 2 ust. 3 uchwały; c) Rada Miejska w Złoczewie nie określiła warunków, które winien spełniać projekt uchwały przedkładany przez mieszkańców w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podczas gdy warunki te zostały określone w § 2 ust. 5 pkt 1-4. 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 12 kwietnia 2019 r., błędnie przyjmując, że ww. uchwała jest sprzeczna z prawem, podczas gdy spełnia ona wszelkie wymogi zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W oparciu o postawione zarzuty Rada Miejska w Złoczewie wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie, w dniu 14 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Złoczewie podjęła uchwałę nr VII/65/19 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego. Akta sprawy dodatkowo potwierdzają, że wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 24 maja 2019 r. zostało w tym samym dniu doręczone skarżącej, a skarga została nadana w dniu 21 czerwca 2019 r. z zachowaniem wymaganego trzydziestodniowego terminu do jej złożenia za pośrednictwem organu nadzoru. Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna, bowiem spełnione zostały wszystkie jej wymogi formalne oraz zachowany został termin do jej wniesienia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Przyjęło się przez to rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100 oraz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art.41a i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem art. 41a u.s.g. grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. (ust.1). Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: 1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób; 2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób; 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.(ust.2) Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. (ust. 3). Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.(ust.4). Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (ust.5). Powołany przepis art. 41a ust. 5 u.s.g. upoważnia zatem organ stanowiący gminy do szczegółowego uregulowania zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Rada gminy korzystając z w/w delegacji ustawowej zawarła m.in. w § 2 ust. 1 uchwały, regulację stanowiącą, że "Mieszkańcy Gminy Złoczew posiadający czynne prawo wyborcze mogą utworzyć komitet inicjatywy uchwałodawczej, zwany dalej "Komitetem". Natomiast w § 2 ust. 3 uchwały zawarła regulację następującej treści "Komitet może promować projekt uchwały w każdy prawnie dopuszczalny sposób, w szczególności zbierając podpisy osób popierających projekt uchwały (§ 2 ust. 3 uchwały). W tak przedstawionym stanie sprawy należało rozważyć kwestię, czy istotnie zaskarżona uchwała wyczerpała dyspozycje przepisu art. 41a ust. 5 u.s.g. W ocenie Sądu Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji ustawowej w zakresie wskazania zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych oraz zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzoru, iż w oparciu o przepis art. 41a ust. 5 u.s.g., który stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały m.in. zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w formułowaniu postanowień uchwały w tym zakresie. Przez zasady należy natomiast uznać pewien zbiór norm, które regulują jakimiś procesami, postępowaniem w danych okolicznościach, czy też stanowią podstawę funkcjonowania lub konstrukcji czegoś. Przepis § 2 ust. 1 uchwały stanowiący, że mieszkańcy Gminy Złoczew posiadający czynne prawo wyborcze mogą utworzyć komitet inicjatywy uchwałodawczej oraz § 2 ust. 6 pkt 1 i 2 określający załączniki, które Komitet zobowiązany jest przedłożyć wraz z projektem uchwały, nie określają zasad tworzenia komitetu inicjatywy uchwałodawczej. W przytoczonym przepisie nie zawarto żadnych ogólnych zasad dotyczących tworzenia Komitetu. Przedstawiona regulacja jest bardzo lakoniczna, powierzchowna i w zasadzie niezawierająca żadnych istotnych treści z punktu widzenia wypełnienia delegacji ustawowej. Zasadnie podniósł organ nadzoru, że przedstawiona przez przewodniczącego Rady argumentacja, że "(...)Rada odeszła od sformalizowanej koncepcji zasad tworzenia Komitetu przez mieszkańców, co stanowi jednocześnie możliwość szerokiego dostępu obywatela do podejmowania czynności w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, a z brzmienia art. 41a ust. 5 u.s.g. wynika, że Komitet powinien zostać utworzony przez co najmniej dwie osoby, a wystarczającym potwierdzeniem tego faktu jest informacja o utworzeniu Komitetu, co może być wykazane np. poprzez oświadczenie złożone przez zainteresowane osoby będące mieszkańcem Gminy Złoczew", nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zasady winny jednoznacznie wynikać z treści uchwały, a nie podlegać interpretacji. Należy podnieść, że przedmiotowa Uchwała jest aktem prawa miejscowego i przedstawione w niej regulacje stanowiące wypełnienie delegacji ustawowej winny być wyczerpujące i nie pozostawiające miejsca na ewentualną dowolną ich interpretację. Brak bowiem określenia zasad tworzenia Komitetu może implikować wątpliwości co do prawidłowości jego skonstruowania , a to może mieć dalsze skutki dla jego działania. Nieuprawnione jest oczywiście twierdzenie, że z brzmienia art. 41a ust. 5 u.s.g. wynika, że Komitet powinien zostać utworzony przez co najmniej dwie osoby. Również argumentacja odnosząca się do "oświadczenia złożonego przez zainteresowane osoby będące mieszkańcami Gminy Złoczew" nie znajduje odzwierciedlenia w postanowieniach uchwały. Zatem zasadnie organ nadzoru uznał, że zapisy § 2 ust. 1 nie wyczerpują wymagań zawartych art. 41a ust. 5 u.s.g. Słusznie organ nadzoru zakwestionował również regulację wynikająca z § 2 ust. 3 uchwały w brzmieniu: "Komitet może promować projekt uchwały w każdy prawnie dopuszczalny sposób, w szczególności zbierając podpisy osób popierających projekt uchwały (§ 2 ust. 3 uchwały). Również w tej kwestii trudno podzielić argumentację Rady, że została wypełniona delegacja ustawowa określenia zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że kampania promocyjna ma służyć przedstawieniu i wyjaśnieniu przez Komitet treści projektu uchwały, a efektem promocji, kampanii jest uzyskanie podpisów pod projektem uchwały. Promocja winna być uregulowana w taki sposób i prowadzona wskazanymi takimi metodami/środkami, aby ogół mieszkańców miał możliwość w każdej chwili uzyskania informacji na temat projektu konkretnej uchwały, ich przeanalizowania i ewentualnego podpisania projektu uchwały. Lakoniczne stwierdzenie, że Komitet może promować projekt uchwały w każdy prawnie dopuszczalny sposób powoduje, że tak skonstruowany przepis uchwały nie spełnia wymagań zawartych w art. 41a ust. 5 u.s.g. Trudno jest również uznać, że przed odebraniem podpisu osoby popierającej treść uchwały prowadzona jest indywidualnie promocja dla poszczególnych osób. Reasumując tę część rozważań należy podkreślić, że przepis art. 41a ust. 5 u.s.g. określa elementy kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia ustawowego, przy czym podejmowana uchwała obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie wymienione w upoważnieniu. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z tych elementów oznacza brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nie wypełnia w całości delegacji wskazanej w art. 41a ust. 5 u.s.g., tj. nie zwiera unormowań dotyczących zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych oraz zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała prawidłowo natomiast określa formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał. Formalnymi wymogami składanych projektów są oczekiwania co do treści, konstrukcji, uchwały, na którą powinny składać się tytuł uchwały, podstawa prawna do jej wydania, wyczerpująca regulacja sprawy będącej przedmiotem uchwały, czy ustalenie terminu wejścia w życie uchwały. Zatem w tym zakresie sporna uchwała czyni zadość w regulacji § 2 ust. 5. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa na które wskazał organ nadzoru formułując zarzut nieuprawnionej regulacji zawartej w § 2 ust. 7 uchwały w brzmieniu "(...)Projekt uchwały musi być zgodny z aktualnymi przepisami prawa, w tym prawa miejscowego(...)’’.W ocenie organu nadzoru wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej winny być uregulowane wyczerpująco w uchwale podejmowanej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g i jeżeli rada zdecydowała się na szeroki zakres warunków formalnych, którym ma odpowiadać projekt uchwały to musi konsekwentnie zawrzeć je w treści uchwały, a nie odsyłać do innych aktów prawnych". Zdaniem Sądu, skoro wymogi formalne jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał zostały określone prawidłowo i zgodnie z delegacją wynikająca z art. 41a ust. 5 u.s.g., to treść § 2 ust. 7 uchwały pozostaje bez wpływu na tę ocenę, tym bardziej, że nie można tego zapisu uznać za przekroczenie delegacji ustawowej, a więc za istotne naruszenia prawa. Przenosząc powyższe rozważania na stan kontrolowanej uchwały rację należy przyznać organowi nadzoru co do stwierdzenia, iż skoro uchwała nie wyczerpuje zakresu upoważnienia ustawowego przez zawarcie regulacji uznanych za istotne przez prawodawcę - tj. nie zwiera unormowań dotyczących zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych oraz zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych - które muszą być kompletne, wyczerpujące i konkretne, to uchwała musiała ulec usunięciu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 41a ust. 5 oraz art. 91 u.s.g. są niezasadne. Również, w ocenie Sądu, z uwagi na treść uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego koniecznym było objęcie zakresem tego rozstrzygnięcia uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym części zapisów spornej uchwały czyniłoby uchwałę aktem o charakterze kadłubowym a zatem aktem niepełnym i niekompletnym. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak również i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. bg