III SA/Łd 684/18

Dnia 30 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...] Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej "k.p.a."; art. 2, art. 3, art. , art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 180) - dalej "u.d.m." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...], orzekającą o przyznaniu H.J. dodatku mieszkaniowego na okres 1 kwietnia 2018 r. – 30 września 2018 r. w kwocie 134,17 zł miesięcznie, obejmującej ryczałt na zakup opału w kwocie 3,19 zł miesięcznie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: 13 marca 2018 r. H.J. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W złożonym wniosku skarżący wskazał, iż na podstawie zawartej umowy najmu samodzielnie zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 32,93 m2 położony w [...] przy ul. A. 43/12. Lokal ten jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania oraz instalację gazową. Brak jest natomiast instalacji doprowadzającej ciepłą wodę. Skarżący wskazał, iż miesięczne dochody jego gospodarstwa domowego wynoszą 1.670,90 zł, natomiast łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, poprzedzający złożenie wniosku kształtowała się w kwocie 457,94 zł. Z załączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy za okres pełnych trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia przedmiotowego wniosku wynika, że skarżący od 1 grudnia 2017 r. do 28 lutego 2018 r. uzyskał dochód w łącznej wysokości 5.012,71 zł, w tym 4.097,64 zł tytułem wypłacanego świadczenia emerytalnego oraz 915,07 zł tytułem zwrotu nadpłaconego czynszu za lata 2014-2016. W oparciu o powyższe Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] przyznał H.J. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 134,17 zł miesięcznie, obejmującej ryczałt na zakup opału w kwocie 3,19 zł miesięcznie. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionował wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego, obliczonego - w jego ocenie - w sposób nieprawidłowy, z zaliczeniem do dochodów wnioskodawcy kwoty rozliczonej i zwróconej mu nadpłaty w czynszu. Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na przepisy u.d.m. znajdujące zastosowanie w sprawie oraz przedstawiło sposób wyliczenia należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego, który to sposób nie był przez skarżącego kwestionowany. Odnosząc się natomiast do istoty sporu, to jest zaliczenia do dochodów skarżącego otrzymanej, zgodnie z oświadczeniem strony, kwoty 915,07 zł tytułem zwrotu nadpłaconego czynszu, organ odwoławczy odwołał się do treści art. 3 ust. 1 u.d.m. Kolegium zaznaczyło przy tym, że w myśl art. 3 ust. 3 u.d.m. za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Wskazało jednocześnie, że w zdaniu 2 tego przepisu zawarty został zamkniętym katalogu świadczeń nie podlegających zaliczeniu do dochodu. Skoro ustawodawca w katalogu tym nie zawarł nadpłaty za czynsz należało uznać ją za dochód. Kolegium zauważyło dalej, że sam skarżący wskazał kwotę tej nadpłaty w złożonej deklaracji o wysokości dochodów za okres grudzień 2017- luty 2018, opatrzonej oświadczeniem skarżącego, iż uprzedzony o odpowiedzialności karnej potwierdza własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zawartych w deklaracji. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest jego rolą ani żadnego innego organu administracji podważanie informacji deklarowanych przez skarżącego w składanych dokumentach, które traktowane są jako potwierdzające prawdę i zawierające rzetelne informacje strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a co za tym idzie koniecznym było utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.J. ponowił argumentację co do niewłaściwego doliczenia do dochodu otrzymanej we wskazanym okresie kwoty 915,07 zł tytułem zwrotu nadpłaty w czynszu, a co za tym idzie niewłaściwego wyliczenia przyznanej kwoty dodatku mieszkaniowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że otrzymana kwota tytułem zwrotu nadpłaty stanowiła jego własność, a nie dochód oraz o powtórne obliczenie kwoty należnego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać zgodność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Stosownie bowiem do art. 145 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w niniejszej sprawie koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ naruszają one prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe przyznawania dodatków mieszkaniowych. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (art. 6 ust.2 pkt 1 u.d.m.). Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust.1 pkt 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych. W myśl zaś art. 5 ust.1 pkt 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), (...) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwe skarżący samodzielnie wynajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 32,93 m2, a zatem jest osobą o której mowa w art. 2 ust.1 pkt 1 u.d.m.. W sprawie spełniony zatem został warunek podmiotowy uzyskania świadczenia oraz ustawowy warunek dotyczący normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Ustalając natomiast dochód gospodarstwa domowego skarżącego organy obu instancji uwzględniły na jego poczet, poza otrzymywanym przez stronę w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenie wniosku świadczeniem emerytalnym z ZUS w wysokości łącznie 4.097 zł, także powstałą nadpłatę z czynszu w kwocie 915 zł. Z wysokością tak ustalonego dochodu nie zgodził się skarżący, kwestionując zasadność doliczenia do niego wskazanej nadpłaty. Odnosząc się do tej spornej między stronami kwestii dotyczącej sposobu ustalenia i składników dochodu podmiotu ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy, należy wskazać, że ustawodawca w art. 3 ust. 3 u.d.m. za dochód uznaje wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Na gruncie przedmiotowego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe poza wyjątkami wymienionymi w ustawie uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu (vide wyroki: NSA z 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 242/11 i z 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 212/11, WSA w Warszawie z 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1557/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA", pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości wynika też konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust.3 ustawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, Lex nr 159229, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08, Lex nr 754738 oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Lex nr 1259405). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. Za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe faktycznie uzyskane w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Niewątpliwe na podstawie ww. przepisu do dochodu strony w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy należy zaliczyć świadczenie emerytalne otrzymywane przez skarżącego w wysokości 1365,88 zł miesięcznie. Uzasadniając doliczenie do kwoty dochodu nadpłaty z tytułu opłat za czynsz w kwocie 915,07 zł organ wskazują, że zakres wyłączeń od obowiązku wliczenia do dochodu określa zdanie drugie art. 3 ust. 3 u.d.m. oraz, że w zakresie przedmiotowych wyłączeń ustawodawca nie wymienił nadpłaty z tytułu czynszu mieszkaniowego. W ocenie sądu jednak przy interpretacji zwrotu wszelkie przychody, nie można pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Powyższe sfomułowanie oznacza, że zwrot "wszelkie przychody" należy łączyć wyłącznie z dochodami, od których można odliczyć koszty ich uzyskania oraz składki na ubezpieczenia społeczne. Interpretacji tej nie zmienia treść zdania 2 art. 3 ust. 3 u.d.m., w którym ustawodawca wymienił rodzaje przychodów niepodlegających wliczeniu do dochodu z uwagi na ich socjalny charakter. Ponadto pojęcie "przychodu" należy łączyć wyłącznie z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli korzyścią pochodząca z innego źródła niż majątek wnioskodawcy (vide wyroki: WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 125/12, WSA w Warszawie z 1 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1683/10, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nadpłata czynszu otrzymana przez wnioskodawcę w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wbrew twierdzeniu organów, stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z jego emerytury. Przedmiotowa korzyść nie jest przysporzeniem pochodzącym spoza majątku wnioskodawcy, a ponadto od kwoty zawracanej nadpłaty nie odlicza się kosztów uzyskania przychodów i składek na ubezpieczenia społeczne. W konsekwencji - w ocenie Sądu - wadliwe jest uznanie owego przysporzenia jako "dochodu" strony na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 3 ust. 3 u.d.m., wliczając do dochodu skarżącego kwotę zwróconych nadpłat z tytułu uiszczanego czynszu za lokal mieszkalny. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wykładnię art. 3 ust. 3 u.d.m. zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu, a następnie dokonają ponownego określenia wysokości należnego stronie dodatku mieszkaniowego. D.Cz.