III SA/Łd 794/25

Dnia 6 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2025 roku nr SKO.4141.367.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 lipca 2025 roku nr 4013.4.0070.3.2025; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 26 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (zwane dalej SKO w Łodzi) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lipca 2025 r. w sprawie nałożenia na D. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. (zwana dalej stroną lub skarżącą) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie jednostronnej wolnostojącej reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W związku ze zgłoszeniem z 30 kwietnia 2025 r. Zarządu Inwestycji Miejskich dotyczącym umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] banera reklamowego, w obrębie terenu miejskiej inwestycji związanej z budową przedszkola, 15 maja 2025 r. pracownicy Zarządu Inwestycji Miejskich przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], w obrębie [...]) a ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej wolnostojącej reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Podmiot odpowiedzialny za umieszczenie przedmiotowej reklamy ustalono na podstawie naniesionych na niej danych. Powierzchnia reklamy wraz z jej konstrukcją wyniosła łącznie 8,26 m2. Zawiadomieniem z 16 maja 2025 r. organ poinformował stronę o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie zajęcia pasa drogowego. 29 maja 2025 r. do Zarządu Inwestycji Miejskich wpłynęło pismo strony, w którym zaprzeczyła, że umieściła reklamę w pasie drogowym ul. [...]. Kolejna kontrola przeprowadzona 5 czerwca 2025 r. przez pracowników Zarządu Inwestycji Miejskich potwierdziła, iż przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego ul. [...], natomiast jej konstrukcja nadal pozostaje w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 23 lipca 2025 r. nałożył na stroną karę pieniężną w wysokości 12 224,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, tj. ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) a ul. [...] w celu funkcjonowania jednostronnej wolnostojącej reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi od 30 kwietnia 2025 r. do 5 czerwca 2025 r. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 26 sierpnia 2025 r. SKO w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lipca 2025 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO w Łodzi wskazało, że pas drogowy (działka nr ew. [...] opisana w ewidencji gruntów jako "dr") był w okresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji zajmowany bez zezwolenia poprzez baner reklamowy reklamujący inwestycję mieszkaniową "A". Powierzchnia zajętego pasa drogowego nie była kwestionowana. SKO wyjaśniło, że D. sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, która jako przedmiot przeważającej działalności ma w KRS wpisane: "41.10.Z REALIZACJA PROJKETÓW BUDOWLANYCH ZWIĄZANYCH ZE WZNOSZENIEM BUDYNKÓW". Strona realizuje inwestycję "A". Skoro zatem nazwa inwestycji "A" widniała na banerze reklamowym, ponadto strona zajmuje się sprzedażą mieszkań w ramach tej inwestycji budowlanej, to SKO w Łodzi uznało, że ten właśnie podmiot miał interes faktyczny w umieszczeniu bądź zleceniu umieszczenia kwestionowanej reklamy. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że sporna reklama dotyczy działalności, w którą strona jest zaangażowana. Powiązanie strony z inwestycją i jej interes faktyczny w ustawieniu reklamy nie budzą wątpliwości. SKO w Łodzi uznało zatem, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił stronę podmiotową postępowania. Zdaniem SKO w Łodzi wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; zwana dalej u.d.p.). Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego, organ przyjął jako podstawę naliczenia kary powierzchnię 8,26 m2 (czyli treść reklamowa jednostronna (przypięta do stelaża) 4,40 m x 1,8 m, tj. 7,92 m2 + konstrukcja pionowa (słupki, na których jest zamocowany stelaż) 1,7 m x 0,10 m x 2, tj. 0,34 m2). Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił na podstawie uchwały Nr LXVI11/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W przedmiotowej sprawie stawka ta wynosi 4 zł za każdy dzień zajęcia za 1 m2 powierzchni, w związku z tym kara, stanowiąca iloczyn stawki dziennej (4 zł), zajętej powierzchni (8,26 m2), liczby dni zajęcia (37) i dziesięciokrotności opłaty, wynosi 12 224,80 zł. W ocenie SKO w Łodzi prawidłowo ustalono również okres zajęcia pasa drogowego. Pierwszy dzień okresu bezprawnego zajmowania pasa drogowego w niniejszej sprawie, tj. 30 kwietnia 2025 r., wyznacza data przekazania mailowej informacji o zajęciu pasa drogowego wraz ze zdjęciem banera reklamowego. Ta sama reklama znajdowała się we wskazanej lokalizacji w dniu kontroli 15 maja 2025 r., a 5 czerwca 2025 r. w tej lokalizacji pozostał sam stelaż zamontowany na słupkach (konstrukcja), zaś sama reklama jednostronna znajdująca się na stelażu została usunięta, a więc stelaż nadal znajdował się bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym. W ocenie SKO w Łodzi w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Odnosząc się natomiast do przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., SKO w Łodzi podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że waga naruszenia nie jest znikoma, tym bardziej, że zajęcie owego pasa drogowego miało miejsce co najmniej od 30 kwietnia 2025 r. do 5 czerwca 2025 r. Zajęcie pasa drogowego przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Dodatkowo ustawienie banera reklamowego sugeruje, że na terenie nieruchomości, przy której się on znajduje, nie toczy się budowa przedszkola, lecz inwestycja mieszkaniowa. Jak wskazano w treści maila z 30 kwietnia 2025 r., doprowadziło to do sytuacji, gdy przypadkowi ludzie wchodzą na teren budowy i kierują się w stronę zaplecza budowy, myśląc, że biuro sprzedaży mieszkań znajduje się na terenie strony. Tworzy się niebezpieczna sytuacja. Zatem zdaniem SKO w Łodzi usytuowanie banera powodowało zagrożenie dla życia i zdrowia osób, które kierując się informacją zawartą na reklamie wchodziły na teren budowy przedszkola poszukując bardziej precyzyjnych informacji o budowie osiedla mieszkaniowego. Zatem nie sposób było uznać, że waga naruszenia jest znikoma. Odnosząc się zaś do zaprzestania naruszenia, to choć SKO w Łodzi dostrzegło, że jednostronna reklama została usunięta, to jednak stelaż posadowiony w pasie drogowym pozostał, a zatem naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia na umieszczenie obiektu w pasie drogowym trwa nadal. Zdaniem SKO w Łodzi o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. można natomiast mówić tylko, jeśli zajęcie pasa drogowego wynikałoby ze stanu wyższej konieczności (zdarzenia nagłego i nieprzewidywalnego). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w treści odwołania, SKO w Łodzi wskazało, że strona jest podmiotem, który ma interes faktyczny w umieszczeniu reklamy i któremu reklama ta może przynosić realne korzyści. Nie sposób było uznać, że bliżej nieokreślone osoby wykorzystują konflikt między P. M. a A. J. i podejmują nieprzychylne kroki celem utrudnienia funkcjonowania spółki. Przedmiotem badania organów administracji nie są bliżej nieokreślone i niepewne relacje, lecz fakty, które dowodzą konkretnych okoliczności. Ponadto same gołosłowne twierdzenia dotyczące bliżej nieokreślonych relacji nie stanowią dowodu na umieszczenie bądź nieumieszczenie obiektu w pasie drogowym. Zdaniem SKO w Łodzi, wbrew twierdzeniom strony, działka nr [...] w ewidencji gruntów jest oznaczona jako działka drogowa. W rubryce dotyczącej właściciela nieruchomości w ewidencji gruntów widnieje Gmina Miasto Łódź jako właściciel, a Zarząd Dróg i Transportu jako podmiot "wykonujący zadania zarządcy dróg publicznych". SKO w Łodzi nie podzieliło zatem stanowiska, że gruntu nie przekazano zarządcy do administrowania. SKO w Łodzi wyjaśniło, że zweryfikowano na stronie Łódzkiego Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT), że baner reklamowy znajdował się w pasie drogowym (na mapie wyraźnie widoczne są linie wyznaczające działkę drogową i niewątpliwie reklama była umiejscowiona w granicach działki drogowej). Potwierdził to również wydruk z geoportal.gov.pl załączony do akt sprawy. Ponadto SKO w Łodzi wskazało, że działka nr [...] jest działką drogową, co potwierdzają dane widoczne w ewidencji gruntów. Zdaniem SKO w Łodzi treść informacji z rejestru gruntów w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że działka jest działką drogową, co oznacza, że zajęto pas drogowy. Zdaniem SKO w Łodzi, wbrew twierdzeniom strony, informacja, która doprowadziła do wszczęcia niniejszego postępowania, tj. mail z 30 kwietnia 2025 r., wskazuje, że reklama powoduje zagrożenie. Treść reklamy wskazywała na powstawanie inwestycji mieszkaniowej "A" na nieruchomości, na której rzeczywiście powstaje przedszkole, co powodowało, jak w treści maila wskazała L. S. z Zarządu Inwestycji Miejskich, że: "przypadkowi ludzie wchodzą na teren budowy i kierują się w stronę zaplecza budowy myśląc, że biuro sprzedaży mieszkań znajduje się na naszym terenie. Tworzy się niebezpieczna sytuacja". Zatem reklama poprzez wprowadzenie w błąd mogła doprowadzić do zagrożenia zdrowia, a nawet życia osób zainteresowanych inwestycją "A". Podmiot, który dokonał ustawienia reklamy na terenie działki nr [...], niezależnie od świadomości przeznaczenia owej działki pod drogę (która to świadomość czy jej brak i tak nie ma znaczenia dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), musiał mieć świadomość, że nie jest właścicielem nieruchomości, na której baner reklamowy ustawia, a mimo to ustawił ten baner, co już samo w sobie jest niezgodne z prawem. Ponadto zdjęcie reklamy, ale pozostawienie stelaża (konstrukcji) nie oznacza jeszcze zaprzestania naruszenia, a zatem nie sposób uznać, że strona spełniła przesłanki z art. 198f k.p.a. Skargę na powyższą decyzję z 26 sierpnia 2025 r. SKO w Łodzi złożyła do sądu strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie odpowiada za umieszczenie reklamy, ani nie jest odpowiedzialny za stworzenie konstrukcji banera; 2) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że Prezydent Miasta Łodzi jako zarządca drogi uprawniony jest do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy skoro grunt nie stanowi jeszcze drogi, to nie mogło dojść do przekazania jej zarządcy do administrowania, a zatem organ nie posiadał legitymacji do nałożenia kary administracyjnej; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sposób niewyczerpujący, bowiem w toku postępowania nie wykazano, iż D. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy; 4) art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż zamieszczona reklama zajęła pas drogowy w sytuacji, gdy nie wykazano na czym owe zajęcie ma polegać, ustawa nie zawiera legalnej definicji "zajęcia", a nie wskazano obszaru należącego do ww. nieruchomości uwzględnieniem linii rozgraniczającej grunt; 5) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zajęty pod reklamę teren stanowi pas drogowy, w sytuacji gdy z dostępnych publicznie stronie rejestrów nie można zweryfikować w sposób oczywisty i jednoznaczny, że zajęty teren stanowić będzie w przyszłości drogę, a zatem jest pasem drogowym (hipotetycznie zakładając, że to skarżący umieścił reklamę na istniejącym uprzednio stelażu, to w świetle dostępnych mu danych nie mógł mieć świadomości, ze dokonuje zajęcia pasa drogowego); 6) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez zaniechanie wskazania celu, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego, a tym samym błędne ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego oraz błędne ustalenie, że zajęcie pasa ustało 5 czerwca 2025 r., skoro 5 czerwca podczas kontroli instalacji reklamowej nie było, a kontrolujący nie zastali tam żadnych osób, to usuniecie musiało nastąpić wcześniej; 7) art. 189f k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że waga naruszenia prawa w związku z zajęciem gruntu mającego w przyszłości stanowić drogę jest większa niż znikoma, co nie pozwoliło na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, w sytuacji gdy reklama nie stwarzała niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, bowiem zajęty pas drogowy nie jest do chwili obecnej drogą, a ponadto gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że to skarżący umieścił reklamę w pasie drogowym, to nie miał on faktycznych możliwości ustalenia, że przedmiotowy grunt stanowić będzie drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Jednocześnie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działając w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z istotną częścią podniesionych w niej zarzutów nie można się zgodzić. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 sierpnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lipca 2025 r., nakładająca na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 12224,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...])/ ul. [...] w celu funkcjonowania jednostronnej wolnostojącej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednocześnie, w myśl ust. 2 pkt 3 ww. przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Odnosząc się do złożonej w sprawie skargi, na tle jej stanu faktycznego, zacząć należy od najdalej idącego zarzutu, ujętego w pkt-ach 1 i 3 petitum skargi, zmierzających do zanegowania odpowiedzialności skarżącej spółki za zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zarzut ten jest jednak chybiony. Jak wskazał sam autor skargi, ustalenie właściciela reklamy nastąpiło na podstawie znajdujących się na niej danych. Przy czym nie jest prawdą jakoby organy administracji nie odniosły się do zgłaszanych w tym zakresie zarzutów. Odnotować bowiem trzeba, że już w decyzji pierwszoinstancyjnej uwzględniono informację od spółki, sugerującą, że umieszczenie spornej reklamy mogło być pokłosiem konfliktu między P. M. a A. J., w rezultacie którego "...osoby nieprzychylne mogą podejmować kroki mające na celu utrudnienie funkcjonowania spółki". Organ ocenił jednak, że te informacje nie miały znaczenia dla sprawy, gdyż wymienione osoby nie są stronami postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy tej oceny nie podważył, uzupełniając ją o dodatkową argumentację. Powołując się bowiem na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, że przepisy u.d.p. nie wskazują wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, dlatego może być ona nałożona na tego kto ten pas w taki sposób zajmuje, bez wyszczególniania dodatkowych cech, jakimi taki podmiot powinien się charakteryzować. To zaś czyni zasadnym pogląd, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną jest podmiot, na którego rzecz reklama została zainstalowana. Sąd ten pogląd akceptuje i przyjmuje za własny, podobnie jak prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że w niniejszym kontekście biernie legitymowanym w sprawach o nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (por. wyroku NSA z: 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08; 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11 czy powołany przez WSA wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiedzialność za omawiany delikt może ponosić też podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15, czy powoływany przez WSA wyrok z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1305/21). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1312/17, LEX nr 2404480), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. Tymczasem zawarte w skardze twierdzenie skarżącej, że zajęcia nie dokonała i nie jest właścicielem spornej reklamy, jest gołosłowne, gdyż nie wskazała ona na żadne okoliczności, które przeczyłyby ustaleniom organu dotyczącym jej odpowiedzialności w tym zakresie. Argumentacja spółki ograniczyła się wyłącznie do sformułowania ogólnego zarzutu, że spółka nie jest podmiotem odpowiedzialnym za zamieszczenie reklamy. Żadne zdanie skargi nie wskazuje jednak na okoliczności, które uwalniałyby spółkę od odpowiedzialności za delikt stwierdzony kwestionowanymi decyzjami. Słusznie natomiast podniósł organ, a sąd to ustalenie w pełni akceptuje, że za przypisaniem stronie odpowiedzialności za analizowany delikt administracyjny przemawia treść tablicy reklamowej umieszczonej w pasie drogowym. Na spornej reklamie widnieje nazwa handlowa inwestycji mieszkaniowej realizowanej przez stronę oraz numer infolinii, a reklama dotyczyła działalności skarżącej spółki, co wynika z materiałów zgromadzonych przez organ administracji, pobranych z portalu rynku mieszkaniowego [...]. Inny argument przemawiający za słusznością stanowiska organów obu instancji co do identyfikacji podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego wynika nadto z samej skargi. Polemizując bowiem z treścią zaskarżonych rozstrzygnięć, autor skargi zawarł w niej stwierdzenia, z których de facto wynika, że strona skarżąca umieściła reklamę w spornym miejscu nieświadomie, nie zdając sobie sprawy z tego, że zajęty teren znajduje się w pasie drogowym. Stwierdzono bowiem, że na podstawie dostępnych publicznie danych strona skarżąca nie mogła zweryfikować w sposób oczywisty i klarowny, iż zajęty pod reklamę teren stanowi pas drogowy, a ukształtowanie terenu oraz przyległej infrastruktury nie pozwalało oczekiwać, że strona nie wiedząc, iż przedmiotowy grunt stanowić będzie w przyszłości drogę, będzie świadoma faktu konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Podniesiono również, że strona nie miała dostępu do księgi wieczystej, która pozwoliłaby na poznanie określonego charakteru nieruchomości, ani nie miała dostępu do rejestru gruntów (strona 5 skargi). Z tego zaś, w ocenie sądu, wynika, iż wbrew innym twierdzeniom skargi oraz wcześniejszych pism procesowych, skarżąca jest odpowiedzialna za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi w wyniku niepozyskania niezbędnej wiedzy, czy zajęty teren stanowi pas drogowy czy też nie. W świetle opisanych wyżej okoliczności kontrolowanej sprawy nie może być zatem mowy o skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, co czyni niezasadnym zarzuty oparte na stwierdzeniu, że spółka nie jest odpowiedzialna za umieszczenie reklamy ani stworzenie konstrukcji banera. Przechodząc do kolejnych zarzutów, w ocenie sądu, bezspornym faktem jest miejsce, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego, tj. obszar ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...])/ ul. [...]. Wprawdzie strona skarżąca usiłuje wywodzić, że zajęty teren nie stanowił pasa drogowego, ponieważ grunt ten nie jest jeszcze drogą, i w związku z tym nie mogło też dojść do jego przekazania Prezydentowi Miasta Łodzi jako zarządcy drogi. Strona powołuje się także na brak możliwości dokonania stosownych ustaleń na podstawie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rejestru gruntów, oraz na rzekome niejasności definicyjne dotyczące znaczenia pojęcia "zajęcie pasa drogowego". Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku i można je traktować co najwyżej w charakterze polemiki z prawidłowym stanowiskiem organów. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy na danym terenie nie urządzono jeszcze drogi, obszar pod nią przeznaczony stanowi pas drogowy. Wynika to jednoznacznie z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którą pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Definicja ta jest jasna i nie wymaga dodatkowych zabiegów wykładni, a poczyniona w skardze próba jej zdezawuowania poprzez odniesienie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest z gruntu pozbawiona sensu wobec równie jasnych informacji z rejestru gruntów, z których wynika, iż działka [...], na której ujawniono reklamę, oznaczona jest jako droga, której właścicielem jest Gmina Miasto Łódź, a zadania zarządcy drogi wykonuje Zarząd Dróg i Transportu UMŁ. Bez znaczenia jest przy tym, że strona skarżąca przed umieszczeniem reklamy w pasie drogowym tej nieruchomości nie dotarła do treści stosownej księgi wieczystej, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wspomnianej informacji z rejestru gruntów. Jako profesjonalny podmiot obrotu prawnego, przed zamiarem umieszczenia reklamy na działce o nieznanym dla niej statusie, powinna była samodzielnie podjąć działania służące uzyskaniu niezbędnej w tym zakresie wiedzy. Zaniechanie tego jest wyłącznie wyrazem jej niedbalstwa i trudno, by miało ono zwalniać spółkę z odpowiedzialności za stwierdzony przez organy administracji delikt. Nadmienić przy tym należy, że organy obu instancji w zgromadzonym materiale dowodowym przedstawiły dokumentację kartograficzną (wydruki z systemu InterSIT oraz Geoporta) ilustrującą przebieg granic działki oraz miejsce posadowienia reklamy. Dokumentacja ta nie budzi zastrzeżeń sądu, stąd zgromadzony materiał dowodowy – wbrew twierdzeniom skargi (str. 9) - nie rodzi żadnych wątpliwości w tym zakresie, co niezasadnym czyni powoływanie się przez stronę skarżącą na art. 81a § 1 k.p.a. Dla sądu niezrozumiałe są przy tym argumenty związane z niejasnościami dotyczącymi tego, na czym miało polegać "zajęcie" pasa drogowego, wszak z samej istoty sprawy wynika, że chodzi o czasowe ograniczenie typowego przeznaczenia terenu o statusie pasa drogowego poprzez umieszczenie na określonym jego fragmencie reklamy wraz ze stosowną konstrukcją. Podsumowując tę część rozważać wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie dostatecznie wykazano, iż sporną reklamą zajęto pas drogowy obszaru ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...])/ ul. [...], którego zarządcą jest Zarząd Dróg i Transportu, a więc podmiot działający z w imieniu Gminy Miasta Łódź, której organem wykonawczym jest Prezydent Miasta Łodzi. To zaś czyni ostatni z wymienionych podmiotów w pełni legitymowanym do nakładania kar administracyjnych za zajęcie pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, w obszarze należącym do właściwości Gminy Miasta Łódź. Jako pozbawiony sensu należy uznać zarzut zaniechania wskazania celu, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego (pkt 6 petitum skargi). Organy obu instancji jednoznacznie bowiem przyjęły, że celem zajęcia pasa drogowego było umieszczenie w nim jednostronnej reklamy i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest z tym celem równie jasno powiązany. Zresztą konstrukcja wniesionej do sądu skargi w całości odnosi się także do tego faktu. Czym innym są natomiast ustalenia dotyczące czasu zajęcia reklamy w pasie drogowym (potwierdzonego faktu jej obecności w tym pasie), które słusznie strona skarżąca krytykuje. W tym aspekcie bowiem za w pełni usprawiedliwione i mające wpływ na wynik sprawy należy uznać zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego sprawie. W pierwszej kolejności wątpliwości należy podnieść odnośnie do daty początkowej, od której należy ustalać odpowiedzialność strony za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tj. 30 kwietnia 2025 r. Za miarodajny dowód ustalenia tej okoliczności organ I instancji przyjął, a organ odwoławczy ten fakt zaakceptował, zdjęcie przedstawiające sporną reklamę przesłane 30 kwietnia 2025 r. przez panią L. S., pracownika Zarządu Inwestycji Miejskich, na adres poczty elektronicznej sekretariatu Zarządu Dróg i Transportu. Nie deprecjonując możliwości wykorzystania tej fotografii jako dowodu w sprawie, w myśl zasady wyrażonej w art. 75 § k.p.a., że dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, należy jednak zauważyć, że w obecnej formie dowód ten ma deficyty, które nie pozwalają uznać, że początkiem okresu zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklamy był bezsprzecznie 30 kwietnia 2025 r. Zdjęcie to nie zawiera wszak znacznika daty, który pozwalałby na taki wniosek. Z treści ww. wiadomości e-mail nie wynika również, aby jej autorka oświadczała, że zdjęcie pochodzi z dnia wysyłki. Żaden z organów nie zweryfikował przy tym tej kwestii, np. wzywając Panią L. S. do złożenia w tym zakresie dodatkowych wyjaśnień czy to w formie pisemnej, czy też przesłuchując ją jako świadka w sprawie. W świetle powyższego pierwszą pewną datą, wynikającą z przeprowadzonych przez organ czynności urzędowych, jest 15 maja 2025 r. W tym dniu bowiem organ przeprowadził kontrolę w terenie, utrwaloną stosownym protokołem stwierdzającym zarówno obecność reklamy w pasie drogowym, jak i jej wymiary, do którego załączono niezbędną dokumentację fotograficzną. Nie było również podstaw do przyjęcia, że końcowym dniem zajęcia był 5 czerwca 2025 r. W tej dacie bowiem organ I instancji rzeczywiście przeprowadził kontrolę w terenie, lecz jej efektem było protokolarne stwierdzenie, że w pasie drogowym pozostała konstrukcja, na której wcześniej się znajdowała się sporna reklama, natomiast sama reklama została usunięta. Z akt sprawy nie można jednak wywieść, że właśnie 5 czerwca 2025 r. usunięto reklamę. Co więcej, w aktach tych znajduje się pismo wyjaśniające strony postępowania z 22 maja 2025 r. wskazujące, że reklamy nie było już 21 maja 2025 r. Organ tego twierdzenia strony nie zweryfikował na bieżąco, jednocześnie jego późniejsze czynności nie potwierdziły dalszej obecności reklamy, a zatem nie można zasadnie twierdzić, że między 30 kwietnia 2025 r., tudzież 15 maja 2025 r. a 5 czerwca 2025 r. w sposób ciągły doszło do zajęcia przez spółkę skarżącą pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, pod reklamę. A zatem należy stwierdzić, że końcową datą zajęcia pasa drogowego pod reklamę był 15 maja 2025 r. Nie można jednak na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego ustalić początkowej daty tego faktu, ponieważ może to być zarówno 15 maja 2025 r., jak i data wcześniejsza, wynikająca ze zdjęcia załączonego do opisanej wcześniej korespondencji elektronicznej, o ile tylko ustalono by bezspornie dzień, kiedy zdjęcie to powstało. Osobnym wątkiem jest kwestia zajęcia pasa drogowego pod konstrukcję, na której znajdowała się reklama w okresie między 15 maja a 5 czerwca 2025 r., niemniej jednak wątku tego organ w ogóle nie ustalał, błędnie przyjmując, że w tym okresie trwało zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia w nim przez skarżącą reklamy. Mając powyższe na względzie, sąd uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz omówienia całego materiału dowodowego, a wyprowadzone na tej podstawie wnioski nie odpowiadają swobodnej ocenie dowodów, lecz noszą znamiona arbitralności. Wobec powyższego uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Rozważając końcowo zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów i punktów. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (który, jak należy domyślać się jedynie z treści podniesionego przez stronę zarzutu stanowi jego podstawę) wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21; publ. ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Charakter kar przewidziany w u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary, przy czym należy mieć na uwadze, że każdorazowo ocena możliwości zastosowania takiego odstępstwa musi być dokonywana z uwzględnieniem pełnej analizy stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił jednak, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenia prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, to jest wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20). W niniejszej sprawie organy obu instancji wyraziły negatywne stanowisko wobec możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., przy czym było ono determinowane stanem faktycznym sprawy ustalonym w toku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co potencjalnie mogło skutkować także nieprawidłową oceną w rozważanej w tym miejscu kwestii. Jednoznaczna ocena w tym zakresie byłaby jednak na tym etapie przedwczesna, dlatego organ będzie zobowiązany ponownie pochylić się nad możliwością zastosowania art. 189f k.p.a. po powtórnym, prawidłowym ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ powinien w tym zakresie wziąć pod uwagę dotychczasowe rozważania sądu, zwłaszcza odnośnie do konieczności podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia początkowej daty zajęcia pasa drogowego, a także podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia czasu zajęcia pasa drogowego w okresie od 15 maja 2025 r. do 5 czerwca 2025 r. oraz właściwej w tym zakresie kwalifikacji prawnej, wszak nie ma podstaw do przyjęcia, aby w tym czasie ewentualny delikt dotyczył zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia w nim reklamy. Dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ, na podstawie adekwatnych przepisów prawa materialnego, określi kwotę ewentualnej kary oraz rozważy możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 k.p.a., na które składał się wpis od skargi w kwocie 400 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w kwocie 3600 zł, powiększonego o 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. ds