III SA/Łd 797/13

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 27 maja 2010 r. nr LIX/460/2010 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Łowicz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 27 maja 2010 r. Rada Miejska w Łowiczu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr LIX/460/2010 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Łowicz. Przedmiotowa uchwała w § 1 stanowi, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Łowicz w wymiarze pięciu godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17) są realizowane bezpłatnie. Świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Miasto Łowicz wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w § 1 oraz wyżywienie są odpłatne (§ 2 ust. 1). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 uchwały ustala się odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w § 2 ust. 2 w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 ze zm.). Przy ustalaniu odpłatności za jedna godzinę stosuje się zaokrąglenia dziesiątek groszy (§ 3 ust. 2). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Łowiczu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na: - brak precyzyjnego wskazania w treści § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność; - ustaleniu w § 3 ust. 1 uchwały odpłatności w formie stałej opłaty za jedną godzinę świadczenia, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonego w § 2 ust. 2 w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta, - ustaleniu w § 3 ust. 2 uchwały, że opłata podlega zaokrągleniu do dziesiątek groszy, - ustaleniu w § 4 ust. 1 uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców dziecka w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola miejskiego liczby godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, - przekroczeniu delegacji ustawowej w § 5 uchwały poprzez ustalenie, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat za realizowane przez przedszkole świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejska w Łowiczu wnosiła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.), dalej: p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej - u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla jednak zwrotów "nieistotne naruszenie prawa" ani "istotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (patrz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" - pod red. B. Dolnickiego; ABC a Wolters Kluwer Warszawa 2010; Komentarz do art. 91 teza 5 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej w Łowiczu Nr LIX/460/2010 z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g, w związku z art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 ustawy o z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaskarżona uchwała została uchwalona 27 maja 2010 r., a więc przed zmianą z dniem 1 września 2010 r. ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym z dnia jej podjęcia. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz.U.2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. I OSK 997/12 opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.) Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. I OSK 2315/11 , wyrok NSA z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 u.s.o). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy- są świadczone za odpłatnością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. W wyroku z 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1964/10. Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Generalizuje ona bowiem zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 2 ust. 2 pkt 1-6 uchwały Nr LIX/460/2010 Rady Miejskiej w Łowiczu z 27 maja 2009 r. Wskazany paragraf nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach, czyli takiego określenia "zajęć świadczonych przez przedszkole, przekraczających czas realizacji podstawy programowej", by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 1 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 1 i 2 godzinowej opłaty stałej (i to nawet bez wskazania czasu ich realizacji poza przeznaczonym na realizację podstawy programowej) uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwu powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 u.s.o., do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 u.s.o. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłat w § 3 uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową, lecz od czasu ich pobytu w przedszkolu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - dotyczącym stanu prawnego obowiązującego przed 1 września 2010 r. -niezachowanie wskazanych zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego powinna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Tak więc jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Może być to również część zajęć należących do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w ustalonym przez organ prowadzący czasie bezpłatnego świadczenia usług. Skoro jednak zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 27 maja 2010 r. została podjęta na podstawie poprzednio obowiązującej treści przepisu art. 14 ust. 5, obowiązkiem Rady Miejskiej w Łowiczu było podjecie uchwały zawierającej analizę ekonomiczną i indywidualizację świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Wskazać też należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku. Dlatego też zmiana ustawy o systemie oświaty z dniem 1 września 2010 r. nie czyniła zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.