III SA/Łd 892/15

Dnia 9 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii pracownika ochrony fizycznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...]. Sygn. akr III SA/Łd 892/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. w związku z art. 144 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2013 póz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia J. Ś. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] roku w sprawie odmowy wydania nienagannej opinii o kwalifikowanym pracowniku ochrony fizycznej, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Opinię wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydał J. Ś. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Z mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. 2013 poz. 829) w dniu 21 marca 2014 r. został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu 21 kwietnia 2014 r. do Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w Ł. wpłynęła informacja z V Komisariatu Policji KMP w Ł. o wszczęciu procedury Niebieskiej Karty w stosunku do J. Ś.. Komendant Miejski Policji w Ł. w dniu [...] r. wydał postanowienie o odmowie wydania nienagannej opinii. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt prowadzenia wobec skarżącego od lutego 2014 r. procedury Niebieskiej Karty w związku z wystąpieniem przemocy w rodzinie oraz awantur wszczynanych w stanie po spożyciu alkoholu. W postępowaniu dowodowym organ I instancji ustalił ponadto, iż J. Ś. uczęszcza na terapię antyalkoholowa razem z żoną. Podczas interwencji domowej przeprowadzonej u opiniowanego w dniu 10 lutego 2014 r. zachowywał się on bardzo agresywnie w stosunku do policjantów. Organ wskazał, że państwo J. i I. Ś. maja na swoim utrzymaniu niepełnosprawną nieletnią córkę A. Ś., która wymaga stałej opieki i pielęgnacji. Córka A. Ś. mieszka u swojej babci, gdyż rodzice nadużywający alkohol nie byli w stanie realnie sprawować opieki nad córką, która ze względu na schorzenie wymaga specjalnej troski, opieki i pielęgnacji. Z informacji uzyskanych z MOPS-u oraz Sądu Rejonowego dla Ł. - Śródmieścia, VIII Wydziału Rodzinnego i Nieletnich wynika, iż u J. Ś. w dalszym ciągu istnieje problem alkoholowy. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji J. Ś. podniósł, że wprawdzie w 2014 r. została wszczęta przeciwko niemu procedura Niebieskiej Karty i miała miejsce interwencja domowa, jednakże była to sytuacja jednorazowa. Osobą zgłaszającą interwencję domową była żona opiniowanego. Po okresie konfliktów i awantur domowych nie było w domu więcej interwencji Policji. Wskazał również, że bezpodstawny jest stawiany przeciwko niemu zarzut nadużywania alkoholu. Pracując z bronią palną jako kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej nigdy nie wykonywał obowiązków służbowych będąc w stanie po spożyciu alkoholu. Uczęszcza na terapię antyalkoholową do Centrum Leczenia Uzależnień w Ł.. Podkreślił, że jego praca w charakterze kwalifikowanego pracownika ochrony jest jedynym źródłem utrzymania dla jego rodziny. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i podzielając stanowisko Komendanta Miejskiego Policji o zasadności wydania nagannej opinii jako kwalifikowanemu pracownikowi ochrony fizycznej powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku opiniowania pracownika ochrony nie można nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych mu zadań, odpowiedzialności za mienie, powierzony sprzęt czy broń, ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem osób trzecich. Na nienaganną opinię nie zasługuje ten, do którego zaufanie podważa fakt spożywania w miejscu pracy alkoholu, nawet jeśli ilość spożytego alkoholu nie jest duża, czy alkohol spożywany w miejscu zamieszkania skutkujący przemocą w rodzinie i awanturnictwem (objęcie programem Niebieskiej Karty). Wykonywanie zawodu kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej wymaga nienagannej opinii i nieposzlakowanej postawy, co winno gwarantować należyte wykonywanie nałożonych na takiego pracownika zadań. Pomimo nienagannej opinii wśród sąsiadów i rodziny, uzależnienie od alkoholu, które stało się przyczyną przemocy w rodzinie, dyskwalifikuje osobę jako kwalifikowanego pracownika ochrony. Z faktu, iż małoletnie dzieci opiniowanego objęte zostały nadzorem kuratora sądowego, a rodzice zostali zobowiązani do podjęcia leczenia odwykowego wynika, że negatywna opinia znajduje swoje uzasadnienie. W ocenie organu wykonywanie zawodu pracownika ochrony wymaga nienagannej opinii i postawy, która musi dawać rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Następnie decyzją z dnia [...] r. , na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1099) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. skreślił J. Ś. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiło postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji wskazując, iż skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. dotyczące odmowy wydania nienagannej opinii o jej osobie. W ocenie strony przedmiotowa decyzja organu I instancji została więc wydana przedwcześnie, gdyż nie zostało zakończone zainicjonowane przez nią postępowanie skargowe. Po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...]r, Komendant Główny Policji, uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji Na postanowienie z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] roku w sprawie odmowy wydania nienagannej opinii o kwalifikowanym pracowniku ochrony fizycznej J. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając brak rzetelnej oceny stanu faktycznego. Skarżący potwierdził jednak fakt uczestniczenia w terapii uzależnień, potwierdził też fakt interwencji funkcjonariuszy policji oraz wszczęcia wobec niego procedury "Niebieskiej Karty". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016r. skarżący złożył odpis postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w Ł. o odmowie wydania J. Ś. nienagannej opinii. Postanowienie to zostało doręczone w dniu 26 stycznia 2016r. i skarżący zamierza się od niego odwołać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 270 z 2012r.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2014r. poz.1099 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.26 ust.3 pkt.6 wymienionej ustawy na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji albo - w przypadku obywatela innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz obywatela polskiego zamieszkałego na terenie tych państw - przez organ odpowiedniego szczebla i kompetencji tych państw, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby; W myśl art.26 ust.5 ustawy opinię, o której mowa w ust. 3 pkt 6, wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata, w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a w przypadku opinii dotyczącej obywatela innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz obywatela polskiego zamieszkałego na terenie tych państw, w formie przyjętej w tym państwie. Z przepisu art.26 ust.3 pkt.6 wynika, że pracownik ochrony fizycznej winien posiadać nienaganną opinię. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nienaganną opinię może mieć osoba, która zna i przestrzega obowiązujące przepisy prawa i zasady współżycia społecznego i co do której nie ma obaw, że zachowa się nieodpowiedzialnie powodując konflikty czy awantury rodzinne. Na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Opinia winna uwzględniać dane o sposobie zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach w tym m.in. w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych i zawodowych. Dane te winny dotyczyć dłuższego okresu czasu poprzedzającego wydanie opinii i winny być aktualne.(por wyroki NSA z 4 lutego 2009r. w spr., II GSK 1066/09 i z 27 maja 2007r. w spr. II GSK 1/07, wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2009r. w spr. II SA/Ol 812/09, wyrok WSA w Szczecinie z 28 maja 2015r. w spr. II SA/Sz 1314/14 i wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2009r. w spr. II SA/Rz 137/09). W niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego zaś wydana opinia nie opiera się na aktualnych danych dotyczących zachowania skarżącego. Należy zaznaczyć, że opinia o J. Ś. została wystawiona na podstawie informacji o wszczęciu wobec niego procedury Niebieskiej Karty po interwencji funkcjonariuszy Policji w miejscu jego zamieszkania w dniu 10 lutego 2014r. Informacja taka zwarta została w telefonogramie V Komisariatu Policji KMP w Ł. skierowanym do Wydziału Postepowań Administracyjnych KWP w Ł. z dnia 21 kwietnia 2014r. Po wpłynięciu telefonogramu Wydział Postepowań Administracyjnych KWP w Ł. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. o ponowne zaopiniowanie skarżącego ale uczynił to dopiero w dniu 12 maja 2015r. zaś organ I instancji wydał postanowienie w dniu 27 maja 2015r. czyli po upływie przeszło 13 miesięcy od nadesłania telefonogramu. Oznacza to, że postanowienie organu I instancji nie opierało się na aktualnych danych o osobie skarżącego lecz na informacjach sprzed przeszło roku czasu. W postępowaniu międzyinstancyjnym organ odwoławczy próbował uzupełnić materiał dowodowy i załączył notatkę urzędową z dnia 30 czerwca 2015r. sporządzoną przez R. T.. Notatka ta jest bardzo ogólnikowa i nie zawiera dokładnych informacji o zachowaniu skarżącego w ostatnich miesiącach. Znaczną część notatki poświęcono interwencji funkcjonariuszy Policji w dniu 10 lutego 2014r. co skutkowało uruchomieniem procedury Niebieskiej Karty. Odnośnie ostatniego okresu to w dniu 27 maja 2015r. przeprowadzono rozmowę z pracownikiem MOPS w Ł. E. N., która stwierdziła, że w dalszym ciągu występuje problem alkoholowy gdyż skarżący nadal uczęszcza na terapię antyalkoholową. Należy zaznaczyć, że sam fakt uczęszczania na terapię antyalkoholową nie przesądza automatycznie o konieczności odmowy wydania nienagannej opinii. Opinia winna się bowiem opierać na danych o zachowaniu konkretnej osoby w stosunkach rodzinnych, sąsiedzkich czy zawodowych. Z dalszej części notatki wynika, iż comiesięczne wizyty dzielnicowego wskazują, że sytuacja uległa poprawie. Nie dochodzi do awantur, skarżący i jego żona powstrzymują się od spożywania alkoholu i oboje uczęszczają na terapię antyalkoholową. Podniesiono nadto, że w dniu 17 grudnia 2014r. J. Ś. spożywał alkohol ale nie doszło do awantury. Nie zostało jednak wyjaśnione czy skarżący spożył jedynie symboliczną ilość alkoholu czy też w większej ilości. W aktach sprawy brak jest wywiadu od sąsiadów dotyczącego zachowania się skarżącego w miejscu zamieszkania. W szczególności odnosi się to do kwestii czy był on widywany po spożyciu alkoholu i czy były na niego skargi. Nie została także wyjaśniona kwestia gdzie mieszka córka skarżącego, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jest całkowicie ubezwłasnowolniona i wymaga stałej opieki. Z treści notatki urzędowej wynika, że córka przebywa u babci z uwagi na nadużywanie alkoholu przez rodziców. Skarżący natomiast podnosi, że córka mieszkała kiedyś u babci ale od 3 lat mieszka z rodzicami. Okoliczność gdzie faktycznie mieszka córka skarżącego nie została wyjaśniona. W sprawy brak jest również opinii o zachowaniu skarżącego w miejscu pracy. Należy zaznaczyć, że opinia, o której mowa w art.26 ust.3 pkt.6 ustawy z 22 sierpnia 1997r. winna się opierać na informacjach o zachowaniu opiniowanego nie tylko w miejscu zamieszkania ale także w miejscu pracy. Organy administracji nie wyjaśniły jednak jaką opinię posiada J. Ś. w miejscu zatrudnienia. Organy administracji nie wyjaśniły także czy i ewentualnie w jaki sposób oraz kiedy zakończyła się procedura Niebieskiej Karty. W aktach administracyjnych brak jest informacji w tym zakresie. Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego zwłaszcza dotyczącego ostatniego okresu poprzedzającego wydanie opinii. Przy wydaniu opinii oparto się na fakcie uruchomienia procedury Niebieskiej Karty w lutym 2014r. i ogólnikowej notatce urzędowej z 30 czerwca 2015r. Można zatem uznać, że wydana opinia nie opiera się na aktualnych i szczegółowych informacjach dotyczących zachowania skarżącego w ostatnim okresie. Zaznaczyć należy, iż odmowa wydania nienagannej opinii powoduje istotne skutki dla opiniowanego. Jest on bowiem wówczas skreślany z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Oznacza to, że skarżący byłby pozbawiony możliwości kontynuowania pracy jako pracownik ochrony fizycznej. Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie opinii wywołuje tak istotne skutki to przed jego wydaniem konieczne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy administracji tego nie uczyniły. Wspomnieć tylko należy, że decyzją z dnia [...]. Komendant Główny Policji uchylił decyzję organu I instancji o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wymienionej decyzji podniesiono, że opinia o J. Ś. nie opiera się na aktualnych informacjach zaś organy administracji nie wyjaśniły dokładnie jakie było zachowanie skarżącego w ostatnim okresie. Sąd w obecnym składzie podzielił zasadnicze argumenty przedstawione w tym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016r. skarżący złożył do akt postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z [...]. odmawiające wydania nienagannej opinii (k.53). Postanowienie to nie jest ostateczne (doręczono je stronie w dniu 26 stycznia 2016r.) i J. Ś. zamierza wnieść na nie zażalenie. Z treści uzasadnienia wymienionego postanowienia wynika, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organy prowadziły postępowanie dowodowe i dokonały nowych ustaleń dotyczących zachowania skarżącego po wydaniu postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie (tzn. po 6 lipca 2015r.). Z uwagi na to, że postanowienie to nie jest ostateczne okoliczności w nim podniesionych nie można uznać za wiarygodne, konwalidujące uchybienia procesowe jakie miały miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując sąd uznał, ze skarga jest uzasadniona. Organy administracji nie wyjaśniły dokładnie okoliczności dotyczących zachowania skarżącego w ostatnim okresie czasu i wydana opinia nie opiera się na aktualnych danych. Organy naruszyły przepisy art.7,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 27 maja 2015r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu a w szczególności dokładnie wyjaśnić okoliczności zachowania się skarżącego w ostatnim okresie czasu. e.o.