III SA/Łd 93/21

Dnia 7 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" doradcy podatkowi i radcowie prawni spółki partnerskiej z siedzibą w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz "A" doradcy podatkowi i radcowie prawni spółki partnerskiej z siedzibą w Ł. kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznania "A" Doradcy podatkowi i Radcowie prawni spółka partnerska w Ł. - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 10 kwietnia 2020 r. skarżąca spółka zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za marzec-maj 2020 r. Na mocy z art. 31zq ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzją z [...] r. organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., ponieważ pomimo obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., na koncie płatnika nie zanotowano deklaracji za maj 2020 r. 4 sierpnia 2020 r. spółka wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na nieprawidłowości w działaniu systemu informatycznego ZUS. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później, niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że w wyniku ponownej analizy sprawy ustalono, że spółka nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r., ponieważ jako spółka partnerska ma zgłoszonych do ubezpieczeń pracowników i jest zobowiązana do składania miesięcznych deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA wraz z raportami imiennymi za ubezpieczonych. Za maj 2020 r. dokumenty rozliczeniowe zostały złożone po wymaganym terminie, tj. 6 lipca 2020 r. Organ wskazał, że złożenie deklaracji po terminie spółka uzasadnia problemami technicznymi w funkcjonowaniu systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu argument ten nie jest jednak wystarczający, ponieważ dokumenty rozliczeniowe strona mogła złożyć w formie papierowej, składając je w dowolnej placówce ZUS lub nadając przesyłkę w punkcie pocztowym lub kurierskim. W związku z tym organ uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze "A" Doradcy podatkowi i Radcowie prawni spółka partnerska w Ł. zarzuciła przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.; 1) art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez przyjęcie, że spółce nie przysługuje zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r., podczas gdy spółka nie ponosi winy za niezłożenie dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., w konsekwencji czego nie można jej odmówić prawa do zwolnienia; 2) art. 31zq ust. 3 w zw. z art. 31zq ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, że zwolnienie z opłacania składek jest wykluczone, jeżeli płatnik składek złożył dokumenty rozliczeniowe po 30 czerwca 2020 r., podczas gdy z art 31zq ust 4 ustawy wynika, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo ust. 1 ustawy, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, z czego należy wyprowadzić wniosek, uwzględniając cel wprowadzenia zwolnienia z art 31 zo ust. 1 ustawy (pomoc finansowa państwa udzielona przedsiębiorcom), że kluczowe jest posiadanie przez organ dokumentów rozliczeniowych na moment rozpatrzenia wniosku, a nie ich złożenie do 30 czerwca 2020 r., bowiem rygorystyczne traktowanie postanowienia z art 31 zq ust. 3 ustawy skutkujące odmową zwolnienia w przypadku opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych naruszałoby zasadę równości ubezpieczonych; 3) art 7 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy w okresie w jakim strona miała obowiązek złożyć dokumenty rozliczeniowe występowały problemy techniczne z systemem elektronicznym, za pośrednictwem którego można było złożyć dokumenty rozliczeniowe, a jeżeli występowały to kiedy i czy uniemożliwiały one złożenie tych dokumentów. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu w analizowanej sprawie należy wziąć pod uwagę, iż niezłożenie dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. nastąpiło bez winy skarżącej. Biuro księgowe obsługujące skarżącą podejmowało liczne próby złożenia dokumentów, jednak z uwagi na liczne problemy w funkcjonowaniu serwerów dokumenty nie docierały do ZUS. Z uwagi na problemy w funkcjonowaniu serwerów ZUS okazywało się, że nie było faktycznej możliwości wysłania deklaracji z programu Płatnik jak i PUE-ZUS. Co istotne, w okresie maj-czerwiec problemy techniczne występujące po stronie Zakładu były na tyle poważne, że momentami nie było nawet możliwości zalogowania się do serwisów internetowych ZUS. Niewłaściwe funkcjonowanie serwisów internetowych ZUS na przełomie maja i czerwca 2020 r. było okolicznością powszechnie wiadomą i znaną samemu Zakładowi. Z informacji jakie posiada Spółka, na stronach internetowych ZUS pojawiły się komunikaty informujące, że w tych dniach 18,19, 20, 26, 27 oraz 30 czerwca 2020 r. kontakt z Zakładem był niemożliwy, utrudniony lub ograniczony. Jest to okoliczność, którą z łatwością może potwierdzić sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem spółki nie zawiniła w złożeniu dokumentów rozliczeniowych przed 1 lipca 2020 r., bowiem wyłączną winę z tego tytułu ponosi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który nie zapewnił należytej obsługi technicznej ubezpieczonym, tym samym nie może oczekiwać od ubezpieczonych lub płatników składek, że ci wykonają ciążące na nich obowiązki pomimo braku faktycznych możliwości do ich zrealizowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie wniosku spółki o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej "ustawa COVID-19". Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji) za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ w I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, publ. jak wyżej). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt postępowania wynika, że spółka 10 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie za maj 2020 r. z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych (DRA i RCA) za ten miesiąc. Zdaniem Sądu niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID-19 winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy COVID-19. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. Lex nr 746913). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku spółki, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego – art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy COVID-19, które powinny być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty. Obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku spółki: - jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast orzekający w II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenie o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, że analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składki za maj 2020 r. Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika spółki, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek spółki o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. IS