III SA/Łd 958/21

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. S. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. III SA/Łd 958/21 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...] o skierowaniu J.S. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. We wniosku z 19 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Ł., na podstawie art. 182 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 poz. 1268 t.j.), dalej "u.k.p." zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji o skierowaniu J.S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w toku postępowania przygotowawczego sygn. [...] poddano skarżącego badaniu sądowo-psychiatrycznemu, w wyniku którego biegli psychiatrzy podjęli uzasadnione przypuszczenia, że u skarżącego występuje choroba psychiczna. Zawiadomieniem z 31 marca 2021 r. organ I instancji wszczął postępowanie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2b u.k.p. Decyzją z [...] r. organ I instancji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. skierował skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawą skierowania stanowił wniosek Prokuratura Rejonowego w Ł. z 19 marca 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała zasadność skierowania jej na przedmiotowe badania. Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/20, w uzasadnieniu którego Sąd uznał, że decyzja oparta na art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami jest wydawana na skutek stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Może ona zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji istotne jest uzyskanie informacji o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy, a nie prowadzenie postępowania dowodowego w celu wykazania stanu jego zdrowia. O tym, czy kierowca cierpi na jakąś chorobę, oraz czy ma ona wpływ na możliwość kierowania przez niego pojazdami wypowiedzieć się powinien lekarz w badaniu lekarskim, na które kierowca jest kierowany. WSA w Szczecinie wskazał też, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Za takie wiarygodne podstawy z pewnością można uznać wniosek prokuratora i opinię psychiatryczno-psychologiczną stwierdzającą, że kierujący ma nieprawidłową strukturę osobowości z reakcjami depresyjnymi, przejawiającą się klinicznie m.in. nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością, a ponadto nadużywa alkoholu, a jego picie nosi znamiona uzależnienia. Organ powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn.. akt I OSK 1170/19. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że w przedmiotowej sprawie istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony, które stanowią podstawę do wydania skarżonej decyzji. Podstawę powyższego twierdzenia stanowi wniosek Prokuratora Rejonowego w Ł. z dnia 17 marca 2021 r. znak [...], który wskazał w szczególności, że J.S. poddano jednorazowemu badaniu sądowo-psychiatrycznemu, w wyniku którego biegli psychiatrzy wydali opinię dotyczącą stanu zdrowia. W ocenie organu brak jest podstaw do odstąpienia od skierowania odwołującego na przedmiotowe badania lekarskie. W skardze J.S. podniósł, że Prokuratura Rejonowa w Ł. łamie prawo działając nieudolnie w pseudozorganizowanej grupie przestępczej. Skarżący szczegółowo opisał swoją sytuację związaną z postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] r. w przedmiocie skierowania J.S. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższa regulacja pozostaje w ścisłym związku z treścią art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., wedle którego badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W orzecznictwie wskazuje się, że skierowanie na badania lekarskie może mieć miejsce, jeżeli istnieją uzasadnione, nadto poważne, zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Istnienie tych zastrzeżeń musi zostać wykazane w postępowaniu, mającym zakończyć się decyzją o skierowaniu na badania. Te uzasadnione i poważne zastrzeżenia muszą być na tyle oczywiste, aby nie było wątpliwości co do tego, że istotnie stan zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy wymaga, aby został oceniony w badaniu lekarskim, które potwierdzi istnienie bądź nie przeciwwskazań do kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z 30 maja 2016 r., I OSK 2019/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać trzeba, że przesłanka istnienia "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" powinna być oceniana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Zadaniem organów administracji jest zatem czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób, który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie, że "mają być uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się jakichś okoliczności faktycznych mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu, których to weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej. Pojęcie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy użyte w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. obejmuje także zastrzeżenia co do stanu zdrowia psychicznego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., I OSK 1699/16, publ. jak wyżej). Tytułem przykładu można wskazać na zespół uzależnienia od alkoholu, środków odurzających, czy na organiczne zaburzenia osobowości (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2012 r., I OSK 156/11, z 7 września 2016 r., I OSK 1051/16, z 13 września 2018 r., I OSK 2774/16, publ. jak wyżej). W niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Prokurator Rejonowy w Ł. zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania (wniosek z 19 marca 2021 r.). We wniosku tym wskazał, że w toku postępowania przygotowawczego sygn. [...] poddano skarżącego badaniu sądowo-psychiatrycznemu, w wyniku którego biegli psychiatrzy podjęli uzasadnione przypuszczenia, że u skarżącego występuje choroba psychiczna. Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję o skierowaniu strony na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie akta administracyjne nie zawierają opinii sądowo-psychiatrycznej, a Prokurator Rejonowy w Ł. we wniosku z 19 marca 2021 r. powołał się na jednorazowe badanie sądowo-psychiatryczne. Organ nie zwrócił się do Prokuratora o nadesłanie ww. opinii sądowo-psychiatrycznej w celu przeanalizowania, czy ewentualne schorzenie, na które cierpi skarżący może wywoływać uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia pod kątem możliwości bezpiecznego kierowania pojazdami. Skierowanie na badanie wymaga bowiem ustalenia zaistnienia ocennej przesłanki "uzasadnionych wątpliwości". Na tym polu organ działa w granicach swobodnej oceny dowodów. Warto podkreślić, za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 4 marca 2016 r. I OSK 1346/14, Lex nr 2112962, że dla uznania zasadności skierowania na badanie lekarskie w omawianym trybie nie są wystarczające same wątpliwości, lecz organ powinien z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazać na występowanie przeciwskazań zdrowotnych co do dalszego udziału w ruchu w charakterze kierującego pojazdem. Ponadto, uwzględniając brzmienie cytowanego przepisu, uzasadnione zastrzeżenia winny odnosić się do stanu zdrowia skarżącego oraz zostać poparte ustaleniami w tym zakresie. Podobne stanowisko reprezentowane jest w literaturze, "podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Mogą to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia" (W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz, Lex el. 2013). Należy także wskazać, że opinia sądowo-psychiatryczna może stanowić o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 240/17, publ. jak wyżej). W wyroku z 26 października 2021 r. sygn. II GSK 1520/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opinia sądowo - psychiatryczna, co do zasady, z pewnością może stanowić wiarygodny dowód istnienia lub braku przesłanek do skierowania danej osoby na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Istotne jest jednak to, czy wnioski w takiej opinii zawarte rzeczywiście wskazują, że w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. NSA podkreślił, że skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest ustalenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, które winny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. W rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdził, że w zasadzie organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Wprawdzie z zawiadomienia wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, takowe zaś nie zostały wskazane przez organy administracji w wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach. Nie jest zatem możliwe ustalenie czy rozpoznane u skarżącego schorzenie może być uznane za zaburzenie osobowości, czy też za takie zaburzenia sfery emocjonalnej, które mogą budzić istotne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie zebrał materiału dowodowego i nie ocenił go w sposób kompletny. Zdaniem Sądu, zebrany przez organy administracji materiał dowodowy nie dawał zatem podstaw do zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Wydana decyzja jest przedwczesna. Skierowanie na badanie lekarskie nie może być pochopne. Analizując zaś przebieg postępowania oraz uzasadnienia decyzji organów należy przyznać im właśnie taki charakter. Orzekając w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie, organy administracji naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. Ponadto Sąd stwierdza, że organy naruszyły również treść art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienia wydanych decyzji są niepełne. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości technicznych uczestnictwa stron w rozprawie zdalnej, więc sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 200 zł (wpis sądowy). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, uzupełni i oceni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. is