III SO/Łd 8/18

Dnia 20 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 roku sprawy z wniosku D.G. w przedmiocie wymierzenia grzywny Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi D.G.; 2. zasądzić od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. na rzecz D. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 kwietnia 2018 r. (data nadania wniosku w placówce pocztowej) D.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., z powodu niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z dnia 13 listopada 2017 r o zwrot kosztów zabiegu. Skarga została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 22 lutego 2018 r., a do organu wpłynęła w dniu 26 lutego 2018 r. Do dnia złożenia niniejszego wniosku skarga, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie została przekazana do sądu. W załączeniu do skargi skarżąca przedstawiła wydruk ze strony internetowej śledzenie przesyłek (http://emonitoring.poczta-polska.pl) rejestrujący status przesyłki zawierającej skargę na bezczynność oraz kopię skargi na bezczynność organu z dnia [...] r. wraz z potwierdzeniem jej nadania. W odpowiedzi na złożony wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor ŁOW NFZ w piśmie z dnia 5 czerwca 2018 r. wskazał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów leczenia z dnia 13 listopada 2017 r. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 29 maja 2018 r. Wyjaśnił ponadto, że z uwagi na udzielane odpowiedzi na wezwania skarżącej do zapłaty za świadczenie wykonane poza publicznym systemem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej i złożenia kolejnego pisma z dnia [...] r., pismo to organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. W wyniku wszczęcia postępowania w dniu 11 kwietnia 2018 r. została wydana decyzja, od której skarżąca złożyła odwołanie. Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Dyrektor ŁOW NFZ skierował do skarżącej zapytanie, czy złożone pismo z dnia [...] r. ma być potraktowane jako skarga na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy też z uwagi na jej uzasadnienie (treść) stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1938 ze zm.). W odpowiedzi na ww. pismo z dnia 30 kwietnia 2018 r. skarżąca w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. jednoznacznie stwierdziła, że przedmiotowe pismo jest skargą na bezczynność organu. Z zachowaniem terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazał skargę z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W konsekwencji, zdaniem organu wniosek o wymierzenie grzywny jest bezzasadny. Ponadto organ podniósł również, że bezzasadny jest zarzut postawiony w przekazanej skardze, że postępowanie było prowadzone przewlekle oraz, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ nie pozostawił żadnego pisma skarżącej bez odpowiedzi i bez zbędnej zwłoki udzielał odpowiedzi na wszystkie pisma. Po otrzymaniu pisma z [...] r. ponownie wzywającego do zapłaty za świadczenie komercyjne wykonane poza systemem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, potraktował powyższe pismo jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wyjaśnił, że poprzednie pisma skarżącej dotyczące sfinansowania świadczenia wykonanego komercyjnie poza systemem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych były traktowane jako wezwania do zapłaty o charakterze cywilnoprawnym. Zatem nie była to sprawa o charakterze administracyjnym. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 5269/16 organ podkreślił, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów leczenia na wniosek świadczeniobiorcy. Podmiotem takim jest świadczeniodawca. Oznacza to, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie dysponuje podstawą prawną do orzekania o zwrocie takich kosztów. Nawet art. 109 ustawy, nie stanowi podstawy do orzekania bezpośrednio o zwrocie świadczeniobiorcy poniesionych opłat (kosztów) za wykonane świadczenie. Oznacza to, że Dyrektor ŁOW NFZ prawidłowo odmówił zwrotu kosztów leczenia komercyjnego traktując pisma skarżącej jako wezwania do zapłaty o charakterze cywilnoprawnym. Wszczęcie postępowania w trybie art. 109 ustawy, na kolejne żądanie skarżącej nie było więc obligatoryjne. Skoro zatem Dyrektor ŁOW NFZ wszczął postępowanie administracyjne na żądanie skarżącej i uczynił to niezwłocznie po wpływie kolejnego wezwania, tj. z dnia [...] r. pomimo braku takiego obowiązku prawnego, to tym bardziej nie można zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności, czy przewlekłości. Na rozprawie, w dniu 20 września 2018 r. pełnomocnik organu administracji publicznej wnosił o oddalenie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawniczej utrwalony został pogląd, iż grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi środek prawny o charakterze mieszanym: dyscyplinująco-restrykcyjno- prewencyjnym. Dyscyplinująca funkcja powołanego przepisu ma na celu doprowadzenie do wykonania przez organy administracji publicznej obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Realizowana poprzez nałożenie grzywny funkcja represyjna służy natomiast ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa obywatela do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki i stanowi swoistą odpowiedzialność organu za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego uprawnienia. Natomiast funkcja prewencyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu zapobieganie naruszenia zasady szybkości postępowania, stanowiących jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, określoną w art. 7 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: złożenia wniosku przez stronę skarżącą oraz niedochowania przez organ 30 - dniowego terminu do przekazania do sądu wniesionej skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Przy czym przedmiot zaskarżenia określony w powyżej wskazanym przepisie obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi, bądź też zwłokę w jej przekazaniu pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą natomiast mieć wpływ na jej wysokość. Ponadto wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niedochowania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., nawet jeżeli przekazanie akt nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny (por. postanowienia NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GZ 728/13, z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 335/16, z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I OZ 236/18, z dnia 8 sierpnia 2018r. sygn. akt I OZ 717/18 www.cbois.nsa.gov.pl). Sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w takiej sprawie powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Uwzględnienie wniosku w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, co wskazano wyżej ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjno - prewencyjny. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, że pismo skarżącej z dnia [...] r., stanowiące skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wniosku z dnia 13 listopada 2017 r. o zwrot kosztów leczenia - wpłynęło do organu w dniu 26 lutego 2018 r. Od tej daty rozpoczął zatem biec organowi termin przewidziany na przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., który w tym przypadku upłynął z dniem 28 marca 2018 r. Tymczasem skarga wraz z aktami i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do sądu dopiero w dniu 30 maja 2018 r (data stempla pocztowego na kopercie). W związku z powyższym należało uznać, że wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny za zwłokę w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest zasadny. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia był bezwzględnie zobligowany przekazać przedmiotową skargę na bezczynność do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., nawet w sytuacji gdy uznał jej zarzuty są bezzasadne. Z istoty sądowej kontroli administracji publicznej wynika bowiem, że to do właściwego sądu ostatecznie należy ocena dopuszczalności skargi, a następnie ocena zasadności zarzutów w niej zawartych, gdy organ nie korzysta z uprawnienia przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. z możliwości uwzględnienia skargi w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. W niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego treścią art. 54 § 3 p.p.s.a., a zatem zobligowany był, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie trzydziestu dni od daty wniesienia skargi przekazać ją sądowi, czego nie uczynił w zakreślonym terminie. Jak podkreślono wyżej nie są natomiast istotne dla samego wymierzenia tego rodzaju sankcji przyczyny nieterminowego przekazania skargi przez organ sądowi. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość kary ale nie na zasadność jej zastosowania. W niniejszej sprawie argumentacji powołanej na usprawiedliwienie uchybienia terminu nie można uznać za uzasadnioną. Organ powołał się bowiem na niejednoznaczny jego zdaniem charakter skargi co nie znajduje potwierdzenia w jej treści. Dodatkowo, jak wykazano wyżej, bez znaczenia były przedstawione w odpowiedzi na złożony wniosek argumenty podważające zasadność skargi. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia był bowiem bezwzględnie zobligowany przekazać przedmiotową skargę na bezczynność do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., nawet w sytuacji gdy uznał jej zarzuty są bezzasadne. W świetle powyższego w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ administracji publicznej nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. 30 - dniowym terminie od dnia jej otrzymania wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami oraz z odpowiedzią na wniesioną skargę. Termin ten upłynął w dniu 28 marca 2018 r. Oryginał skargi z dnia [...] r. wraz z aktami i odpowiedzią na skargę został przekazany do sądu dopiero w dniu 30 maja 2018 r. Tym samym w sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia grzywny, w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Na wysokość wymierzonej grzywny, wpływ miał czas, jaki upłynął od dnia wniesienia skargi do dnia jej przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jak również fakt, że organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone do zwrotu przez organ koszty postępowania sądowego w łącznej wysokości 597 zł złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. D.Cz.