II SA/Lu 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa [...] w [...] z dnia [...] 2016 r., znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa [...] w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Prezesa [...] w [...] na rzecz K. Z. kwotę 311,80 zł (trzysta jedenaście złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Inne utrzymał w mocy decyzję [...] w L. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem K. Z. z dnia [...] grudnia 2015 r. (podpisanym i ponownie złożonym w dniu [...] grudnia 2015 r.), tj. w zakresie pkt 1 ww. wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: We wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., złożonym w formie wiadomości e-mail, K. Z. zwrócił się do [...] w L. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) udzielenie informacji, czy V i XI Wydział Karny-Odwoławczy Sądu Okręgowego w L. w swoim najnowszym orzecznictwie, dotyczącym postępowań karno-skarbowych o czyny z art. 107 § 1 kks uwzględnia jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyrokach z dnia [...] listopada 2015 r., II GSK 183/14 oraz z dnia [...] września 2015 r., II GSK 1296/15, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i Polska nie miała obowiązku jego notyfikowania Komisji Europejskiej, co umożliwia pociąganie do odpowiedzialności karnej osób urządzających nielegalne gry na automatach bez zezwolenia; 2) w przypadku uznania, że żądana z pkt 1 informacja nie stanowi informacji publicznej o przesłanie treści najnowszego postanowienia lub wyroku Sądu Okręgowego w L. kończącego postępowanie w sprawie o czyn z art. 107 § 1 kks według stanu na dzień złożenia wniosku. W pismach z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] w L. udzielił informacji w zakresie pkt. 2 ww. wniosku oraz zakreślił wnioskodawcy 14-dniowy termin na podpisanie wniosku i wykazanie interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej żądanej w pkt 1 wniosku. W odpowiedzi K. Z. przesłał podpisany wniosek wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do uznania informacji z pkt 1 wniosku za informację przetworzoną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] w L. odmówił K. Z. udostępnienia informacji publicznej objętej pkt 1 jego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podtrzymał stanowisko, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jej wytworzenie - jak podkreślił - wymagałoby bowiem analizy każdych akt postępowania za okres objęty wnioskiem i ich analizy pod kątem kryteriów wskazanych we wniosku. Do udzielenia powyższej informacji konieczne było zatem wykazanie przez wnioskodawcę, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej, czego ten - zdaniem organu pierwszej instancji nie uczynił - mimo upływu zakreślonego w tym celu terminu. K. Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy [...] w L. do ponownego rozpoznania. Odwołujący ponownie zakwestionował stanowisko, jakoby informacja wskazana w pkt 1 jego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowiła informację przetworzoną. Po rozpatrzeniu odwołania Inne nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że dane, których wnioskodawca żąda w pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., należy uznać za dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jednak nie oznacza, że podlegają one bezwarunkowemu udostępnieniu. Przedmiotowa informacja ma bowiem charakter informacji przetworzonej, a zatem żądający jej udzielenia winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał istnienia tej przesłanki. Organ drugiej instancji również nie dostrzegł podstaw do uznania, że pozyskanie przez wnioskodawcę informacji w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Reasumując [...] stwierdził, że decyzja organu I instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest prawidłowa zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną złożył K. Z.. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 22 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej pomimo tego, że informacja o wynikach prowadzonych przez prezesa sądu, w ramach sprawowanego nadzoru administracyjnych, analiz orzeczeń Sądu Okręgowego jest informacją prostą i podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bez konieczności wykazania szczególnego interesu publicznego; 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie udostępnienie informacji publicznej wydanej z naruszeniem art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa polegającym na nieustaleniu liczby orzeczeń Sądu Okręgowego w L. wydanych w okresie od [...] września 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawach o czyny z art. 107 § 1 kks, pomimo tego, że zgodnie z § 380 ust. 1 pkt 6 i 9 oraz § 381 ust. 2 pkt 3 i 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej, w repertoriach "Ka" i "Kz" odnotowuje się kwalifikację prawną czynu, będącego przedmiotem postępowania oraz informację o rozstrzygnięciu sądu II instancji, a zatem ustalenie ww. liczby orzeczeń było możliwym przez [...] w L., na podstawie urządzeń ewidencyjnych funkcjonujących w Sądzie Okręgowym i organ I instancji mógł określić z góry liczbę orzeczeń podlegających ewentualnej analizie lub też ewentualnemu udostępnieniu w całości, co skutkowało przedwczesnym uznaniem pkt [...] złożonego przez skarżącego wniosku jako dotyczącego udostępnienia informacji przetworzonej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "ppsa") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga [...] zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] w L.. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Na wstępie podkreślić należy - co pozostaje poza sporem - iż zarówno [...] w L., do którego w niniejszej sprawie skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i nadrzędny w stosunku do niego Inne, należą do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 4 art. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). Art. 173 Konstytucji RP przyznaje natomiast sądom przymiot władzy publicznej. Z kolei z treści art. 21 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 133) wynika, że organami sądów okręgowych i sądów apelacyjnych są prezesi tych sądów. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje - co do zasady - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ustawodawca przewidział jednak również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku, wskazując w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą m.in. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskodawca nie spełnia przesłanki szczególnego interesu publicznego przemawiającego za uwzględnieniem jego żądania. Podkreślić jednak należy, że zasadniczym warunkiem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji w trybie przewidzianym przepisami powyższej ustawy - czy to poprzez udostępnienie żądanej informacji, czy też poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - jest ustalenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Tylko wówczas przepisy u.d.i.p. mogą mieć bowiem zastosowanie. Kwestia ta może być o tyle problematyczna, że powołana ustawa nie zawiera precyzyjnej definicji legalnej pojęcia "informacji publicznej". W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. [...] informacji publicznych określa przepis art. 6 u.d.i.p., z tym że nie jest to katalog zamknięty, a jedynie przykładowy. Nieprecyzyjne określenie przez ustawodawcę ram zakresu przedmiotowego pojęcia "informacji publicznej" skutkowało przyjęciem szerokiej interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie i doktrynie, co uwarunkowane było dążeniem do wprowadzenia i ugruntowania zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczyć musi przy tym sfery faktów (por. wyroki NSA: z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia [...] października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia [...] października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02). Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy mieć jednak na uwadze, iż jego zakres nie jest nieograniczony i nie obejmuje wszelkich informacji odnoszących się do władzy publicznej. W tym kontekście w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z [...] marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, LEX nr 827066; wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 188/13, LEX nr 1368691). Przypomnieć w tym miejscy wypada, że w niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego, które spotkało się z zaskarżonym rozstrzygnięciem odmownym, było udzielenie w trybie u.d.i.p. informacji, czy V i XI Wydział Karny-Odwoławczy Sądu Okręgowego w L. w swoim najnowszym orzecznictwie, dotyczącym postępowań karno-skarbowych o czyny z art. 107 § 1 kks uwzględnia jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyrokach z dnia [...] listopada 2015 r., II GSK 183/14 oraz z dnia [...] września 2015 r., II GSK 1296/15, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i Polska nie miała obowiązku jego notyfikowania Komisji Europejskiej, co umożliwia pociąganie do odpowiedzialności karnej osób urządzających nielegalne gry na automatach bez zezwolenia. Treść przedmiotowego wniosku w istocie sprowadzała się zatem do pytania o motywy poszczególnych składów orzekających Sądu Okręgowego w L., jakimi kierują się one podczas orzekania w określonej kategorii spraw, czy też - innymi słowy - o wyjaśnienie, czy określone poglądy orzecznicze (niemające charakteru wiążącego) są przez Sąd Okręgowy w L. w ramach orzekania w konkretnych sprawach uwzględniane. Udzielenia odpowiedzi w powyższych kwestiach - w ocenie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego - nie sposób uznać za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jak już bowiem wyżej wskazano, informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów. Udostępnienie informacji publicznej nie może zatem służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa bądź oceny jego zastosowania (por. postanowienie NSA z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 oraz wyrok NSA z dnia [...] listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2014/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu (w tym na przykład orzeczenia sądu), tak w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt I OSK 1922/06, Lex nr 383741; wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1341/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 372/12 - publ. CBOSA). Mając zatem na uwadze, że udzielenie odpowiedzi na temat kierunków wykładni prawa przyjmowanych przez Sąd Okręgowy w L. w określonej kategorii spraw - wbrew stanowisku stron postępowania - nie ma charakteru informacji publicznej, stwierdzić należy, że już z tego względu przedmiotowe informacje nie mogły zostać udostępnione w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Czyni to zbędnymi w niniejszej sprawie rozważania co do ewentualnej konieczności przetworzenia posiadanych przez organ informacji na potrzeby realizacji przedmiotowego wniosku, jak też ocenę spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wobec braku możliwości przypisania informacjom żądanym przez K. Z. w pkt 1 jego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. publicznego charakteru, a w konsekwencji również braku możliwości poddania tych informacji procedurze przewidzianej w u.d.i.p., stwierdzić należy, że rozpatrując przedmiotowy wniosek we wskazanej części [...] w L. zobowiązany był jedynie powiadomić wnioskodawcę, że z przytoczonych względów ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w tym zakresie zastosowania. Nie zachodziły natomiast odnośnie przedmiotowej części wniosku podstawy do zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wydania w oparciu o ten przepis decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Forma ta zastrzeżona jest bowiem wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, W. 2012, str. 206). Zastosowanie formy decyzji dla odmowy udzielenia informacji innej niż publiczna pozbawione jest podstawy prawnej, przez co wydana w takich okolicznościach decyzja odmowna obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r., II SA/Gd 188/13, LEX nr 1368691). Z kolei decyzja drugoinstancyjna utrzymująca w mocy decyzję wydaną bez podstawy prawnej, rażąco narusza prawo w rozumieniu powyższego przepisu. Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ppsa orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy. Końcowo należy wyjaśnić, że zapadły wyrok jest tylko formalnie korzystny dla strony skarżącej, bo wprawdzie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa uwzględnia skargę (stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji), jednak nie prowadzi do celu, do jakiego dąży skarżący, a więc uzyskania dostępu do informacji określonych w pkt 1 jego wniosku. Niekorzystność zapadłego orzeczenia dla strony skarżącej w tym sensie nie stanowi jednak naruszenia zawartego w art. 134 § 2 ppsa zakazu reformationis in peius, albowiem z reguły tej Sąd był zwolniony wobec konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą dającą podstawy do stwierdzenia ich nieważności.