II SA/Lu 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza P. z dnia 5 maja 2010 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił M. K. przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca odmówił udokumentowania sposobu wydatkowania zasiłku celowego w kwocie 1 500 zł przyznanego po pożarze budynku mieszkalnego, na jego remont. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji zasadnie odmówił udzielenia wnioskowanej przez stronę pomocy wskazując na brak współdziałania strony z organem. Odwołujący wystąpił o przyznanie kolejnego zasiłku celowego na remont mieszkania po pożarze. Wprawdzie wstępnie deklarował, że udokumentuje poczynione ze środków publicznych wydatki na remont mieszkania, jednak organ pierwszej instancji nie zdołał w toku postępowania uzyskać od skarżącego jakichkolwiek innych dokumentów niż oświadczenia samego skarżącego. Skarżący nie zastosował się również do wcześniejszego pisemnego wezwania organu pierwszej instancji i nie przedstawił wymaganych rachunków. Skarżący, bez podania racjonalnych przyczyn, swoją postawą uniemożliwił organowi pierwszej instancji zebranie materiału dowodowego pozwalającego na zweryfikowanie jego twierdzeń co do niezbędności i rozmiaru wnioskowanej potrzeby bytowej, którą skarżący arbitralnie określił na sumę 2 000 zł. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący udokumentował jedynie wydatki na remont i wyposażenie domu w wysokości 964,44 zł, to jest przedłożył trzy rachunki z kwietnia 2010 r. i dowód zakupu piecyka gazowego na łączną kwotę 480,44 zł oraz rachunki z dnia 29 czerwca, 6 września i 29 października 2010 r. na sumę 484 zł. O braku współdziałania świadczy także odmowa wyrażenia zgody przez skarżącego na fotografowanie jego domu. Sporządzenia dokumentacji fotograficznej domu skarżącego nie można uznać za uwłaczające godności osobistej człowieka, ani za wykraczające poza zakres informacji, które organ pomocy społecznej może przetwarzać w zakresie niezbędnym do przyznawania świadczeń (art. 100 ust. 2 ustawy). Odmowę przyznania świadczenia, zdaniem Kolegium, uzasadniają również przesłanki celowościowe, wynikające z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W wyniku oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło, że skarżący zaspokoił już wszystkie potrzeby, o sfinansowanie których wnioskował w piśmie z dnia 12 kwietnia 2010 r., z wyjątkiem zaopatrzenia mieszkania w wodę bieżącą. Ta ostatnia potrzeba, według wyjaśnień skarżącego, zostałaby zaspokojona w przypadku zakupu przez niego pompy do wody. W ocenie Kolegium zakup pompy do wody skarżący jest w stanie dokonać wykorzystując własne możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy), zwłaszcza, że jego dochód jest stabilny i ma on realną możliwość uzyskania dodatkowych funduszy z PFRON. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł M. K., nie precyzując żądania skargi, a wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, iż postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, zaś oględziny jego domu należało przeprowadzić bezpośrednio po pożarze. Wskazał, iż w sprawach o sygnaturach akt II SA/Lu 144/09 i II SA/Lu 145/09 Sąd przyjął za prawidłowe wadliwe ustalenia organów dotyczące jego sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 136 i art. 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji wyczerpująco ustaliły stan faktyczny w sprawie i dokonały jego prawidłowej oceny zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów. Zasadne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż postawa skarżącego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w myśl art. 11 ust. 2 ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że w grudniu 2009 r. miał miejsce pożar domu mieszkalnego skarżącego, w wyniku którego zniszczeniu uległa część dachu nad pomieszczeniem kuchennym oraz jedna spośród dwóch izb zajmowanych przez skarżącego - pomieszczenie kuchenne. W związku ze stratami materialnymi poniesionymi w wyniku pożaru organ pierwszej instalacji decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r. przyznał skarżącemu, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy w wysokości 1 500 zł. Pismem z dnia 15 lutego 2010 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do dostarczenia rachunków w celu potwierdzenia wykorzystania środków przyznanych powyższą decyzją. W odpowiedzi na to pismo organu skarżący pismem z dnia 22 lutego 2010 r. zobowiązał się do dostarczenia faktur dokumentujących wydatkowanie tych środków. Jednakże mimo własnych deklaracji i formalnego wezwania organu skarżący do dnia złożenia podania wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie nie okazał się ani rachunkami, ani jakimikolwiek innymi dowodami, z których wynikałoby, że przyznane środki w wysokości 1 500zł wydatkował na remont mieszkania i wciąż się nie rozliczając wystąpił o kolejny zasiłek na ten cel. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2010 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o przyznanie dalszej pomocy związanej z pożarem domu w wysokości 2 000 zł, dodając, że chciałby mieć wodę, prąd i kuchnię, na której będzie gotował i ogrzewał dom. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący oświadczył, że kupił drewno, przewody elektryczne i wykonał roboty polegające na uprzątnięciu pogorzeliska i doprowadzeniu instalacji elektrycznej do mieszkania. Z adnotacji pracownika socjalnego zawartej w aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego i notatki służbowej z dnia 27 kwietnia 2010 r. wynika, że skarżący wykazuje roszczeniową postawę względem świadczeń z pomocy społecznej, żądając przyznania pomocy w wysokości 2.000 zł na dalszy remont mieszkania, a jednocześnie nie chce udostępnić żądanych przez organ rachunków w celu zweryfikowania podanych przez niego informacji dotyczących zakupu materiałów twierdząc, że przedstawi je w sądzie. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący udokumentował jedynie część wydatków na remont i wyposażenie domu w wysokości 964,44 zł. Skarżący wraz z odwołaniem złożył trzy faktury: jedną z 6 kwietnia 2010 r. za zakup butli gazowej w wysokości 153 zł i dwie z 8 kwietnia 2010 r.: za pilnik i łańcuch do piły w wysokości 45,32 zł oraz za złączki, rurę i przewody elektryczne w wysokości 92,12 zł, a także dowód zakupu piecyka gazowego "Agni" za cenę 190 zł. Ponadto w dniu 29 października 2010 r. złożył kolejne trzy faktury: z dnia 29 czerwca 2010 r. za cement w kwocie 49 zł, z dnia 6 września 2010 za wymianę przewodów elektrycznych i tablicy bezpiecznikowej w wysokości 400 zł oraz z dnia 5 października 2010 r. za styropian w kwocie 35 zł. Nie wyjaśnił, na co przeznaczył pozostałą część przyznanego mu wcześniej na remont mieszkania zasiłku. Bezspornym jest również, iż podczas oględzin budynku mieszkalnego w dniu 28 października 2010 r. skarżący odmówił wyrażenia zgody na fotografowanie jego domu, wskazując, iż naruszałoby to jego godność osobistą. W powyższych okolicznościach wyczerpane zostały przesłanki wydania decyzji odmownej, o jakiej mowa w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2009 r. (I OSK 456/08, niepubl.) uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskutek nieudzielenia informacji w kwestiach mogących mieć wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Oznacza to, iż sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1987/10, z dnia 24 marca 2011 r., I OSK 2053/10, z dnia 2 marca 2011 r., I OSK 205/11 – niepublikowane). Sąd podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P., iż odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona także w świetle przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy te wyrażają zasadę, iż pomoc państwa w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma jedynie charakter subsydiarny, ponieważ przepisy ustawy dopuszczają interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. Oznacza to, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1511/07 - niepublikowane). Z oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego – na zlecenie Kolegium – przez pracowników organu pierwszej instancji wynika, że skarżący naprawił dach, odbudował ścianę w pomieszczeniu kuchennym, zrekonstruował kuchnię kaflową z blatem na dwie fajerki, która, oprócz piecyka gazowego, ogrzewa mieszkanie. Wymienił przewody instalacji elektrycznej i tablicę bezpiecznikową, a także doprowadził do budynku instalację wodną. W świetle jego wyjaśnień nie ma wody bieżącej w mieszkaniu, gdyż brakuje mu środków na zakup pompy do tłoczenia wody ze studni. Z powyższego wynika, iż potrzeby, które skarżący wskazywał w złożonym w niniejszej sprawie wniosku z dnia 12 kwietnia 2010 r., z wyjątkiem zaopatrzenia mieszkania w wodę bieżącą, zostały już zaspokojone. Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, wodę czerpie przy pomocy pompy ręcznej, a zatem jest on w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby również w tym zakresie. Ponadto, jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, skoro zgłoszone potrzeby w zakresie posiadania prądu, źródła ogrzewania i kuchni do gotowania skarżący ma już zaspokojone, bądź to we własnym zakresie, bądź przy pomocy świadczeń z pomocy społecznej, to brak jest podstaw do przyznania mu na ten cel kolejnego świadczenia z pomocy społecznej, gdyż zakup pompy do wody skarżący jest w stanie sfinansować wykorzystując własne możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie jest bowiem bezspornym, że skarżący nie ma na utrzymaniu żadnych osób, a jego dochód w postaci zasiłku stałego z pomocy społecznej w wysokości 284,33 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł i dodatku mieszkaniowego w kwocie 39,67 zł jest stabilny. Dochód ten wynosi łącznie 477 zł i jest równy kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej określonemu w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z dnia 13 maja 2010 r. wynika, że wniosek skarżącego z dnia 15 marca 2010 r. dotyczący dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych został rozpatrzony pozytywnie, co oznacza, iż jest wysoce prawdopodobne, że uzyska on dodatkowe wsparcie ze środków tej instytucji. Zauważyć także należy, iż pomimo wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie jest on pozbawiony pomocy. Skarżący od lat objęty jest bowiem systematyczną pomocą udzielaną mu ze środków organu pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia 12 marca 2010 r. organ pierwszej instancji przyznał mu zasiłek celowy w wysokości 250 zł na zakup piecyka gazowego, a decyzją z dnia 14 maja 2010 r. zasiłek celowy na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", od 1 maja 2010 r. do 31 lipca 2010 r., w wysokości po 60 zł miesięcznie. Ponownie należy podkreślić, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie każdej zgłoszonej potrzeby przez osoby lub rodziny wnioskujące się o jej udzielenie. Z powołanych przepisów ustawy wynika bowiem, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, gdyż pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Organy pomocy społecznej nie mogą zatem wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 11 września 2007 r., I OSK 1864/06, z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 554/07, z dnia 3 kwietnia 2008 r., I OSK 887/07, z dnia 29 sierpnia 2009 r., I OSK 840/07 – niepublikowane). Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżącego. Zastrzeżenia skarżącego co do prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach rozpoznawanych przez Sąd nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania dotyczących terminów rozpoznawania spraw oraz zasad prowadzenia postępowania dowodowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).