II SA/Lu 1035/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki nr 40/6 i nr 40/9 położone przy ul. P. w L. oraz stwierdza nieważność w tym zakresie decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz: A. J., K. W., M. W. i G. W., we wskazanych w treści decyzji udziałach, nieruchomości obejmującej projektowane działki nr [...] o powierzchni 0,0377 ha i nr [...] o powierzchni 0,1070 ha, położone przy ul. Al. J. P. w L., stanowiące część wywłaszczonej nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], będące własnością Gminy L. Organ orzekł, że zwrot następuje bez odszkodowania na rzecz Gminy L., ponieważ nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania na rzecz jej byłych właścicieli. Stwierdził, że przejście prawa własności zwróconej nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, a nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu oraz, że umowa o odpłatne udostępnienie terenu zawarta w dniu [...] września 2007 r. z Agencją Reklamową "M." J.B., B. T. – B. Spółką jawną z siedzibą w L. wygasa z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna, a także, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (rozstrzygnięcia zawarte w punktach I, II, III decyzji, a także w punktach oznaczonych omyłkowo – wskutek powtórzenia w decyzji numeru IV – numerami IV, V, VI, VII). Ponadto wymienioną decyzją Starosta [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0224 ha (punkt IV decyzji). Gmina L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w części orzekającej o zwrocie projektowanych działek nr [...] i nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r., L.dz. [...] orzekło o odjęciu prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. Al. G. Ś., objętej księgą wieczystą "[...]", stanowiącej własność M. i J. małżonków J. Wywłaszczenia dokonano w oparciu o przepisy dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 38), pod budowę żłobka dzielnicowego. Spadkobiercy byłych właścicieli: A. J., G. W, M. W. i K. A. W. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę [...]. W toku postępowania wydawane były decyzje administracyjne organów obu instancji. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie projektowanych działek nr [...] i nr [...] jako zbędnych na cel wywłaszczenia, odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz umorzył postępowanie o zwrot działki nr [...], uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy w tej części. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 756/09 uchylił decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] oraz w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1154/10 oddalił skargę kasacyjną wnioskodawców wniesioną od wyroku sądu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w części oznaczonej jako projektowane działki nr [...], nr [...] i nr [...], organ pierwszej instancji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, jaka część nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot była użytkowana na potrzeby celu wywłaszczenia, to jest żłobka dzielnicowego. W wyniku postępowania wyjaśniającego i oględzin nieruchomości ustalono, że znajdujące się za budynkiem działki nr [...] i nr [...] są porośnięte trawą i chwastami, częściowo zajmują je parkujące samochody. Na działce nr [...] znajduje się tablica reklamowa stanowiąca własność Agencji Reklamowej "M.". Natomiast działka nr [...] leży w pasie drogowym ul. Al. J. P., stanowiącej drogę powiatową oznaczoną nr [...]. Mając na uwadze treść przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Wojewoda podniósł, że nieruchomości stanowiące części dróg publicznych nie podlegają zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. W myśl bowiem art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Drogi publiczne nie mogą stanowić własności innych podmiotów poza wymienionymi w ustawie o drogach publicznych, nie mogą zatem być przedmiotem obrotu, w tym zwrotu na rzecz byłego właściciela. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że przewidziane ustawą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wyniki postępowania dowodowego, obejmującego między innymi zeznania świadków, dokumentację kartograficzną i fotograficzną, uzasadniają uznanie, że ostatnio wymienione działki nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia i winni podlegać zwrotowi w myśl art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał jednocześnie, że zwrot działek nr [...] i nr [...] następuje nieodpłatnie, bowiem jak wynika z pisma Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1959 r., [...], wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bez ustalenia za nią odszkodowania. Wojewoda uznał za nieuzasadnione zarzuty zawarte w odwołaniu wniesionym przez Gminę L. podkreślając, że w zgromadzonym obszernym materiale dowodowym brak dokumentów świadczących jednoznacznie o zgodnym z celem wywłaszczenia stanie zagospodarowania przedmiotowego terenu, a większość dowodów przesądza o zaistnieniu przesłanki zwrotu nieruchomości. Jednocześnie organ stwierdził, że Gmina L., jako właściciel nieruchomości i strona postępowania biorąca czynny udział w każdym jego stadium, miała możliwość zgłaszania dowodów na okoliczność wykorzystania działek na cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej zwrotu nieruchomości obejmującej projektowane działki nr [...] o powierzchni 0,0377 i nr [...] o powierzchni 0,1070 ha, stanowiące część wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. Al. J. P., objęte księgą wieczystą [...], stanowiące własność Gminy L. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w zaskarżonej części, zarzucając naruszenie powyższymi decyzjami przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Gmina L. wskazała na błędy w ocenie materiału dowodowego, których zdaniem skarżącej dopuściły się organy obu instancji, w konsekwencji niezasadnie uznając, że wywłaszczona nieruchomość w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a nadto stanowi o stwierdzeniu przez sąd nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach oraz o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Przy tym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po dokonaniu według wskazanych kryteriów kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewodzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zachodzą przewidziane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, w zaskarżonej części dotyczącej zwrotu nieruchomości obejmującej projektowane działki nr [...] i nr [...], położone w L. przy ul. Al. J. P. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z udziałem następców prawnych poprzednich właścicieli: A. J., K. W., M. W. oraz G. W. i w stosunku do wymienionych osób, jako stron postępowania, została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzja organu odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. Jednakże zgodnie ze skróconym odpisem aktu zgonu, którego kopia została dołączona do akt sądowych (k. 40) ze sprawy [...] Sądu Rejonowego L. – Z. w L. o stwierdzenie nabycia spadku, będąca wcześniej stroną postępowania administracyjnego A. L. J. zmarła w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zatem po tej dacie postępowanie administracyjne było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej i w stosunku do osoby zmarłej zostały wydane decyzje objęte skargą w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej powoduje zaś, że decyzja jest obarczona wadą nieważności. W wyniku wydania takiej decyzji powstają bowiem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji niezależnie od tego czy wskazana wadliwość postępowania miała czy też nie miała wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., I S.A. 2462/99, LEX nr 82653 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, LEX nr 10693 z glosą Małgorzaty Stahl – OSP i KA 1984/5/108, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., I SA/Wa 1090/10, LEX nr 991483,). Wskazać należy, że przymiot strony osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest ściśle związany z kategorią zdolności prawnej. Przepis art. 30 § 1 k.p.a. stanowi, że zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta trwa nieprzerwanie do chwili jego śmierci. Zatem w stosunku do osoby zmarłej nie można prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Taka decyzja zostaje bowiem skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r. I OSK 1157/10, LEX nr 1082575, z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07, LEX nr 496188 oraz z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, LEX nr 505429). Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Art. 10 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z treścią art. 109 § 1 k.p.a. wydaną w sprawie decyzję administracyjną organ doręcza stronom. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy też dotyczącą praw zbywalnych lub dziedzicznych. W zależności od tej oceny organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wzywa jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem powołanych przepisów, kierując decyzję do osoby zmarłej, ma miejsce naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które nie podlega konwalidacji i musi być ocenione jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią (pr. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, LEX 82653). Dla powyższej oceny nie ma przy tym znaczenia czy organy prowadząc postępowanie miały wiedzę o śmierci osoby będącej dotychczas stroną postępowania. Powinny bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, prowadzić postępowanie z udziałem tych osób i do nich kierować oraz im doręczać wydawane w sprawie decyzje administracyjne. Jak wskazano wcześniej, sytuacja prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania i doręczenia decyzji w stosunku do osoby zmarłej miała miejsce w przypadku poddanych kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzji organów obu instancji. Równocześnie należy zauważyć, że osoby, które dotychczas brały udział w sprawie w charakterze stron, to następcy prawni M. i J. małżonków J. A. J. była kolejną żoną M. J. (po śmierci J. J.) i krąg osób należących do jej spadkobierców ustawowych jest inny. Na nabycie spadku na podstawie testamentu powołała się po wydaniu zaskarżonej decyzji (w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r.) W. D., która również nie brała udziału w sprawie w charakterze strony. Zatem, z opisanych wcześniej względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] położone przy ul. Al. J. P. w L. oraz stwierdzić nieważność w tym zakresie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Stwierdzeniem nieważności objęte są więc rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji, za wyjątkiem jedynie nieobjętego skargą i korzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0224 ha. Ponownie rozpatrując sprawę organ podejmie czynności w celu ustalenia następców prawnych (następcy prawnego) zmarłej A. J. i zapewni im udział w postępowaniu, po którego przeprowadzeniu wyda rozstrzygnięcie w stosunku do wszystkich stron tego postępowania. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie z punktu II uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a., a zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania – przepisy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a