II SA/Lu 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. sprawy ze skargi O. G. –N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta L. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt H. G. w Domu Pomocy Społecznej "[...]". Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent miasta L., działając na podstawie art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1pkt 2, ust. 2 pkt 2b, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm), decyzją z dnia [...] września 2017 r. ustalił od skarżącej od [...] listopada 2016 r. do [...] lutego 2017 r. miesięczną opłatę za pobyt jej babki – H. G. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy ul. [...] w L. w wysokości po [...] zł oraz od [...] marca 2017 r. po [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. G. przebywa w domu pomocy społecznej od [...] lipca 2016 r. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta miasta L. z [...] marca 2016 r. Nr [...]/2016 (Dz. Urz. Województwa L. poz. 1299) miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w w/w domu do [...] lutego 2017 r. wynosił [...] zł. Natomiast zgodnie z Zarządzeniem Nr [...]/2017 z [...] lutego 2017 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej funkcjonujących na terenie miasta L. w 2017 r. – miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w w/w domu od [...] marca 2017 r. wynosi [...] zł. H. G. wnosi opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70% swojego dochodu, tj. kwotę [...]zł. Na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej szacunkowe zobowiązanie za pobyt babki skarżącej w DPS (będące różnicą między kosztem pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej a wpłatą mieszkańca do [...] lutego 2017 r. wynosiło [...] zł, natomiast od [...] marca 2017 r. wynosi [...] zł pod warunkiem, że osoby zobowiązane kwalifikują się dochodowo do ponoszenia odpłatności za pobyt H. G. w domu pomocy społecznej). Organ ustalił, że do partycypowania w tych kosztach zobowiązane są 2 osoby – syn H. G. D. [...] oraz jej wnuczka (córka zmarłego M. G.). W. zobowiązania każdej z tych osób do [...] lutego 2017 r. wynosiła [...] zł, zaś od [...] marca 2017 r. wynosi [...] zł. Z uwagi na fakt, że dochód rodziny D. G. nie przekracza 300% kryterium dochodowego – nie kwalifikuje się on do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej (vide pismo MOPR z [...] czerwca 2016 r. – k. 15 akt adm. I inst.). Z ustaleń organu I instancji wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i córką, zamieszkuje w miejscowości P. K. 60D. Organ nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji życiowej rodziny w miejscu zamieszkania rodziny, ponieważ skarżąca nie wyraziła na to zgody. Sytuacja dochodowa rodziny została więc ustalona na podstawie dostępnych dokumentów, z których wynika, że łączny dochód rodziny w roku 2016 wyniósł [...] zł miesięcznie , zaś na osobę w rodzinie – [...] zł. Organ wskazał, że po uiszczeniu opłaty za pobyt H. G. w domu pomocy społecznej w wysokości po [...] zł , a następnie po [...] zł (zgodnie z treścią decyzji) kwota dochodu na osobę pozostająca do dyspozycji rodziny skarżącej w dalszym ciągu przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o kwotę [...]zł. O. G. – [...], reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1, pkt 2b i pkt 3, art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 81 i art. 86 k.p.a., a także art. 2, art. 8, art. 64 ust. 1-3 i art. 67 ust. 2, art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że prawidłowa wykładnia (prokonstytucyjna) art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie dotyczy "dalszych zstępnych", z którymi osoba przebywająca w domu pomocy społecznej nie utrzymywała od wielu lat żadnych związków faktycznych – emocjonalnych, rodzinnych, itp. Takiej odpowiedzialności finansowej sprzeciwiają się zasady sprawiedliwości społecznej, zasady współżycia społecznego, interes społeczny, interes obywatela, gdyż ciężar utrzymania w tym zakresie winna ponosić jednostka realizująca zadania publiczne. Ponadto występowanie bliższego wstępnego nie wyłącza z finansowej odpowiedzialności dalszego zstępnego. W konsekwencji obciążenie strony jako dalszej zstępnej opłatą za pobyt babci H. G. w ośrodku jest bezpodstawne, ponieważ należało ww. opłatami obciążyć gminę – M. L., lub wyłącznie syna H. G.. Skarżąca uważa, że organ wadliwie nie zastosował art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, gdy zachodziły szczególne okoliczności. W ocenie skarżącej naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z [...] maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił argumentację zawartą w skardze podkreślając brak właściwej postawy babki wobec skarżącej, brak z nią kontaktów skarżącej, która nie ponosi winy za ten stan. Dołączył do pisma oświadczenia skarżącej i jej matki J. G. dotyczące braku kontaktów z H. G.. Ponadto podniósł, że trwają prace nad zmianą przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie odpłatności określonej kategorii osób za pobyt w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. W wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3187/14 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty." Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dochody przebywającej w domu pomocy społecznej babki skarżącej nie wystarczają na pokrycie kosztów jej pobytu w placówce. Zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów pobytu od jej zstępnych. Konkretyzacji przepisów art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, służy - w związku z art. 59 ust. 1 ustawy - zaskarżona decyzja. Z akt sprawy wynika, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt H. G. w domu pomocy społecznej są – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - jej zstępni: syn i wnuczka (córka zmarłego syna). Organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w celu ustalenia odpłatności za pobyt babki skarżącej w domu pomocy społecznej oddzielnie w stosunku do skarżącej i syna – D. G.. Z pisma MOPR z [...] czerwca 2016 r. wynika, że z uwagi na fakt, że miesięczny dochód rodziny D. G. nie przekracza 300% kryterium dochodowego, nie kwalifikuje się on do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z tych osób, które takie opłaty miałyby ponosić. Co do zasady taka konkretyzacja powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub części z ustalonej opłaty. Z uwagi na to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie, za dopuszczalne uznać jednak należy określenie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w odrębnej decyzji w stosunku do beneficjenta tej formy pomocy społecznej o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ponoszeniu opłat, a w odrębnej decyzji w stosunku do osób spośród dalszych zobowiązanych, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto zwrócić należy uwagę, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 937/15). Podkreślić jednak należy, że art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt: małżonek, zstępni w następnej kolejności wstępni, a jeszcze w dalszej – gmina. O ile więc reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/14 wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zależne jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata nie może bowiem być wyższa od tej nadwyżki. W świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, które wynikają ze złożonego przez nią do akt oświadczenia jej i jej matki J. G., a dotyczące braku kontaktu ze strony babki i zainteresowania wnuczką po śmierci jej ojca (przez wiele lat), pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1346/17 "na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do d.p.s. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w d.p.s. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 i art. 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy". Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy nie jest zasadny. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo podjęły działania zmierzające do ustalenia osób zobowiązanych do ponoszenia opłat ze względu na stopień pokrewieństwa. Prawidłowo ustalono, że syn H. G. – [...] z powodu sytuacji dochodowej jest wykluczony z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Z uwagi na to, że drugi syn – M. G. nie żyje, osobą zobowiązaną jest jego córka O. G. – [...]. Każda z tych dwóch osób obowiązana jest do ponoszenia opłat podzielonych na dwie części. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, wyłącznie w przypadku, gdy osoba zobowiązana ze względu na sytuację dochodową nie kwalifikuje się do ponoszenia opłat, zobowiązania te zastępczo przejmuje gmina. Organ I instancji prawidłowo wskazał sposób wyliczenia opłat przypadających na skarżącą, z powołaniem się na stosowne przepisy ustawy i zarządzenia Prezydenta Miasta L. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej funkcjonujących na terenie miasta L.. Jak już wyżej podniesiono, skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, składając oświadczenie na piśmie. Z uwagi na brak współdziałania strony organ I instancji zwrócił się do odpowiednich organów celem ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. Z nadesłanych do organu dokumentów wynika, że sytuacja skarżącej jest dobra i nie zachodzą okoliczności pozwalające na zwolnienie jej z zapłaty przedmiotowych opłat. Mimo, że pełnomocnik skarżącej podniósł w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., który wyraża zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, sąd takiego naruszenia nie stwierdził. W orzecznictwie jako utrwalone uznaje się stanowisko, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (np.: wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Łd 108/17, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2017 r., sygn. VII SA/Wa 703/16, CBOSA). Jeżeli strona nie wykaże jakie konkretne czynności procesowe nie zostały przez nią dokonane wskutek niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu przez organ, które byłyby w stanie wpłynąć na ustalony wynik sprawy, to choćby zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie będzie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, który zapoznał się z aktami, miał możliwość składania wyjaśnień i wniosków, jednakże ich nie złożył (k.68, 72-73). Słusznie również podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że skoro przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest dochodzenie zwrotu świadczeń poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu pobytu H. G. w DPS, to bezpodstawne jest powoływanie się na wydanie decyzji z naruszeniem art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.