II SA/Lu 1187/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia rocznego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy M. w 2013 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchwałę Nr XXIX/239/2013 Rady Gminy z dnia 26 września 2013 r. w sprawie określenia rocznego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zatwierdzony zaskarżoną uchwałą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy , nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepis ten - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. – przewiduje bowiem konieczność zawarcia w programie uregulowań dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Tymczasem Rada Gminy nie wskazała w zaskarżonej uchwale schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta. Jako wypełnienie tego obowiązku – w ocenie Wojewody – nie sposób uznać regulacji zawartej w § 1 pkt 1 programu, zgodnie z którym "zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt Gmina zapewnia poprzez współpracę z firmą "A" w zakresie wyłapywania bezdomnych zwierząt i niezwłocznego przewożenia ich do schroniska dla bezdomnych zwierząt". W podejmowanym programie należy bowiem wskazać konkretnie oznaczone schronisko w rozumieniu ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – jak wskazał organ nadzoru powołując się na wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 – może być zatem spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko istnieje już na etapie uchwalania programu i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Gmina występowała do schronisk o wyrażenie zgody na zawarcie umowy i wskazanie schroniska w uchwale, jednak zgody takiej nie uzyskała. Zgodę na współpracę wyraziła natomiast uwzględniona w podjętej uchwale firma "A" która zobowiązała się do wyłapywania zwierząt bezdomnych oraz przewożenia i umieszczania ich w schronisku. Wykonawca ten oświadczył ponadto, że posiada stosowną umowę ze schroniskiem dla zwierząt w miejscowości D. K . W ten sposób Gmina zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku. W jej ocenie, bez uzyskania zgody osób uprawnionych do reprezentowania schroniska, nie jest natomiast możliwe wskazanie w uchwale konkretnego schroniska wraz z podaniem jego nazwy i adresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że skarga ta wniesiona została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), który przewiduje, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Nr XXIX/239/2013 Rady Gminy z dnia 26 września 2013 r. w sprawie określenia rocznego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2013 r. Uchwała ta, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, dalej jako "u.o.z.". Pierwszy z tych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną uprawniającą radę do podejmowania uchwał w innych niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1-14 ustawy o samorządzie gminnym sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Drugi zaś wskazuje, że rada gminy wypełniając ciążący na gminie obowiązek zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z kolei art. 11a ust. 2 u.o.z. określa zakres przedmiotowy wspomnianego aktu. Wynika z niego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl zaś ust. 5 art. 11a u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać także podstawowe rozstrzygnięcia co do kosztów realizacji tego programu, poprzez "wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków" (art. 11a ust. 5). Przepisy art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. – jak wynika z ich dyspozycji – wskazują zatem na obligatoryjne elementy programu, o którym mowa w art. 11a ust. 1. co oznacza, że pominięcie któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie prawa. Wspomnieć wypada, że ustawodawca wskazał nadto dwa elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to jest możliwość określenia planu znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3) oraz powierzenia realizacji zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4). Podkreślić należy, że cytowany przepis art. 11a u.o.z. obowiązuje w tym brzmieniu od dnia 1 stycznia 2012 r., na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Wskazana nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt miała służyć zwiększeniu odpowiedzialności gminy za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. W tym celu między innymi nadana została nowa treść art. 11a u.o.z., który wcześniej stanowił jedynie, że rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt, 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz 3) usypianie ślepych miotów (ust. 1 ), a także, że koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina (ust. 2). Zarazem zmianie uległ przepis art. 11 ust. 3 ustawy, który wcześniej przewidywał, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa przepisu art. 11a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie, by móc uznać, że spełnia on wymóg zawarty w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien bowiem zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki. Wymóg zapewnienia tej opieki może być natomiast realnie spełniony jedynie wówczas, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadań wynikającego z przepisów u.o.z. Podkreślić należy, że powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, Lex nr 1340256; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 591/12, Lex nr 1258248; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 487/12, Lex nr 1257457; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 570/12, Lex nr 1234475; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13, Lex nr 1435151). Zasadne jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż brak wskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta, stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Niewystarczające jest bowiem – jak uczyniła to Gmina – wskazanie w uchwale jedynie podmiotu, który na mocy zawartej z Gminą umowy zobowiązał się do odławiania bezdomnych zwierząt i przekazywania ich do nieokreślonego w uchwale schroniska. Regulacja taka świadczyć może bowiem jedynie o wypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w pkt 3 powyższego unormowania, nie zaś w pkt 1. Podkreślić należy, iż nie może mieć wpływu na wynik sprawy argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę, wskazująca na podejmowanie przez Gminę nieskutecznych starań w pozyskaniu zgody określonego schroniska na zawarcie z nią umowy i uwzględnienie go w uchwale. Trudności wiążące się z realizacją zadania własnego Gminy, którym jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w żadnym razie nie mogą bowiem usprawiedliwiać uchylenia się od wykonania tego obowiązku. Końcowo wymaga wyjaśnienia, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, iż uchwała zatwierdzająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt planowania, który obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera zapisy generalno-abstrakcyjne, co czyni z niego akt prawa miejscowego. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi zatem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie, na mocy art. 152 powołanej ustawy, Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji.