II SA/Lu 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2012 r. orzekającą zwrot na rzecz A. W. i J. Ć. nieruchomości położonej w L. przy ul. D. M. M., dawniej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a obecnie jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1975 r., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w L. przy ul. D. M. M., w skład której wchodziła m.in. działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność S. Ć. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cel lokalizacji budowy obiektów dydaktyczno - naukowych Akademii Rolniczej w L., uwzględniony w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, za odszkodowaniem. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wystąpili A. W. i J. Ć., spadkobiercy byłej właścicielki S. Ć., ustaleni na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 2001 r. (sygn. akt II Ns [...]), według którego spadek nabyli po 1/2 części każde z nich. W wyniku dokonanych przez Prezydenta Miasta L. czynności ustalono, iż wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działki nr [...], położonej przy ul. D. M. M. w L., stanowiącej własność G. L. Dla celów niniejszego postępowania geodeta uprawniony J. Ć. wykonał dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że dawna działka [...] o pow. [...] ha została wykazana jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. oględzin nieruchomości z udziałem stron ustalono, iż teren ten jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy i stanowi nieużytek porośnięty chwastami i krzewami samosiejkami. Zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] stanowi część większego niezagospodarowanego w żaden sposób terenu, porośniętego chwastami. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. wnioskodawcy podtrzymali swój wniosek o zwrot działki nr [...]. Powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., organ odwoławczy podniósł, że wywłaszczona działka nr [...] o pow. [...] ha nie została zagospodarowana w terminach określonych w ostatnim z powołanych przepisów. W związku z powyższym stwierdził, że działka ta, oznaczona obecnie projektowanym nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz uprawnionych, pod warunkiem zwrotu przez nich zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 – 3 u.g.n.). Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina L., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2012 r. i zarzucając: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., 2) naruszenie art. 2 pkt 11 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, 3) naruszenie art. 136 ust 3 w związku z art. 137 u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] czerwca 2011 r., która dotyczy przebudowy i rozbudowy dróg: powiatowej nr [...]L - ul. D. M. M. (z wyłączeniem skrzyżowania z drogą powiatową - ul. A. G. objętego odrębnym opracowaniem) oraz gminnej nr [...] L - ul. D., wraz z infrastrukturą techniczną w związku z budową nowych odcinków trakcji trolejbusowej z systemem zasilania i budową pętli trolejbusowej oraz budową drogi dojazdowej (w istniejących liniach rozgraniczających w pobliżu skrzyżowania ul. D. M. M. i ul. A. G.), na działkach: droga powiatowa nr [...]L - ul. D. M. M. (na odcinku od ul. G. do proj. skrzyżowania z ul. A. G. oraz od skrzyżowania z ul. A. G. do ul. D.) (obręb 11- D. W., ark.2) - dz. nr: [...]. Skarżąca podniosła, że z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, LEX nr 516045). Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nie znajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z uwagi na fakt, iż działka nr [...] ha (obr. 11, ark. 2), której część stanowi projektowana działka nr [...] ha, w całości objęta została decyzją Prezydenta Miasta L. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, możliwość zastosowania art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. została wyłączona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 2011 r. nie obejmuje projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] ha, która była przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd podziela stanowisko skarżącej co do braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom w sytuacji, gdy nieruchomość ta została prawomocnie i ostatecznie przeznaczona pod drogę publiczną bądź już stanowi drogę publiczną. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem, z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest przeznaczona pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Aby jednak zastosować powyższe przepisy, należy najpierw dokonać wszechstronnych i wnikliwych ustaleń, pozwalających w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, określić, czy wnioskowana do zwrotu działka jest przeznaczona na realizację drogi publicznej bądź już stanowi część tej drogi. Tymczasem w niniejszej sprawie organy tej okoliczności nie wzięły pod uwagę. Co więcej, w aktach sprawy brak jest choćby jednej mapy, na której oznaczona byłaby działka nr [...]. Materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy obu instancji, zawiera jedynie mapę, na której wskazano działkę nr [...] (k. 9 akt organu pierwszej instancji), oraz drugą mapę, na której oznaczono działkę nr [...] (k. 10 akt organu pierwszej instancji, teczka II). Wprawdzie z akt sprawy wynika, że projektowana działka nr [...] jest odpowiednikiem działki nr [...], jednakże, skoro wnioskodawcy domagali się zwrotu działki nr [...], podstawowym obowiązkiem organów było precyzyjne jej oznaczenie, ustalenie przebiegu jej granic, aktualnego stanu prawnego i sposobu zagospodarowania. W skardze podniesiono, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] objęta została ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 13 czerwca 2011 r., która dotyczy przebudowy i rozbudowy m. in. drogi powiatowej nr [...]L, a ponadto wskazano, że przedmiotowa działka według aktualnej ewidencji gruntów stanowi drogę powiatową nr [...]L. Tymczasem w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 13 czerwca 2011 r. w wykazie działek objętych realizacją inwestycji drogowej nie wymieniono działki nr [...], a jedynie działkę nr [...]. Nie jest w związku z tym jasne, czy wskazano jedynie działkę nr [...], gdyż działka nr [...] wchodzi w jej obręb ewidencyjny, czy też celowo pominięto działkę nr [...], jako nie objętą przedmiotową inwestycją drogową. Również na podstawie mapy dołączonej do skargi nie sposób ustalić przebiegu drogi powiatowej względem działki nr [...]. Ponadto dołączony do akt organu pierwszej instancji wypis z ewidencji gruntów i budynków sporządzony na dzień [...] czerwca 2010 r. obejmuje działkę [...], jako część drogi powiatowej nr [...]L, zaś w protokole oględzin wymieniono działkę nr [...] (według organów - odpowiednik projektowanej działki nr [...]), jako nieużytek (k. 10 akt organu pierwszej instancji). Obecni na rozprawie przed tutejszym sądem A. W. i J. Ć. oświadczyli, że nie wiedzą czy projektowana inwestycja drogowa obejmuje teren działki nr [...]. Oprócz tego, pozostaje jeszcze do zbadania kwestia stanu własności działki nr [...]. Trzeba bowiem zważyć, że działka ta została wywłaszczona na cel lokalizacji budowy obiektów dydaktyczno - naukowych A. R. w L., uwzględniony w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego miasta L. W myśl art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością, zaś pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. Jeżeli zatem działka nr [...] w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, tj. w dniu 27 września 1990 r. pozostawała w zarządzie A. R. (czego organy w niniejszej sprawie nie ustaliły), to z mocy prawa stała się w tym dniu przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istnienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz A. R. nie wynika z dołączonej do akt niniejszej sprawy księgi wieczystej. Brak tego wpisu nie daje jednak podstaw do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela. Należy bowiem mieć na względzie, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym następowało z mocy samego prawa, jako wyjątek od zasady stanowiącej, iż do powstania prawa użytkowania wieczystego konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo. Powyższy przepis nie wymaga dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste - jak już wyżej wskazano - powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, niepubl.). Zatem, jeżeli organy ustaliłyby, że na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, powstało z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym prawo użytkowania wieczystego, nabycie tego prawa przez uczelnię wyższą stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Ponadto, gdyby okazało się, że A. R. (od 2008 r. – U. P.) była użytkownikiem wieczystym działki nr [...], to działka ta z dniem 1 września 1990 r. stałaby się z mocy prawa własnością tej uczelni na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), przewidującego nabycie przez uczelnię publiczną własności gruntów pozostających w jej użytkowaniu wieczystym. Nabycie to następowało ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 września 2005 r. W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości. Możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1010/07, z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1122/08, z dnia 14 września 2011 r., I OSK 1545/10, niepublikowane; M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, PS 2000, nr 7-8, s. 22-23). Oznacza to, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie, że działka nr [...] stała się własnością uczelni wyższej, czyniłoby bezprzedmiotowym orzekanie o jej zwrocie byłym właścicielom. Nie wyjaśniając powyższych okoliczności, organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez nie decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o dyspozycję art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali przebieg granic działki nr [...] oraz aktualne jej zagospodarowanie. W tym celu m. in. uzyska i posłuży się mapą precyzyjnie przedstawiającą położenie tej działki i obrazującą przebieg względem tej działki drogi powiatowej nr [...]L, biorąc pod uwagę, że w myśl art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto organ ustali, czy działka nr [...] w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, pozostawała w zarządzie A. R. w L., co pozwoli stwierdzić, czy stała się przedmiotem użytkowania wieczystego, a następnie własnością tej uczelni, a tym samym czy nie zachodzi samodzielna negatywna przesłanka zwrotu tej działki spadkobiercom byłego właściciela. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.