II SA/Lu 1277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e P. Z., reprezentowany przez radcę prawnego S. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – skargę na uchwałę Rady Miejskiej K. D. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D.. Skarżący domaga się "uchylenia uchwały w części dotyczącej złożonych przez niego uwag do projektu studium obejmującego działkę nr [...]". Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] (obie działki objęte są zaskarżonym studium). Działka nr [...] została zakwalifikowana w studium do odrolnienia i jednocześnie przyjęto linię zabudowy dla tej działki niekorzystną dla skarżącego (ze względu na zaburzenie krajobrazu), czemu skarżący się sprzeciwił wnosząc uwagi, które nie zostały jednak uwzględnione przez organy. Skarżący podnosił w uwagach, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a więc na etapie pozwolenia na budowę jej właściciel będzie musiał drogę taką zapewnić, co "pociągnie za sobą trudne do przewidzenia konsekwencje dla działek sąsiadujących". Odnosząc się do uwag skarżącego, organy wskazały natomiast, że obsługa komunikacyjna działek budowlanych zostanie doprecyzowana na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, nieuwzględnienie w studium ciągów komunikacyjnych i niewskazanie kierunków rozwoju komunikacyjnego, w tym infrastruktury technicznej dla działki nr [...] stanowi istotne naruszenie § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium zagospodarowania przestrzennego gminy. Brak odpowiednich regulacji w tym zakresie w studium oznacza pozostawienie niedopuszczalnej dowolności przy tworzeniu nowych dróg dojazdowych w planie miejscowym. W związku z tym, że "uwaga, jak i rozstrzygnięcie Burmistrza oraz Rady Miejskiej (...) zostały ujęte pod poz. Nr 415 w załączniku nr 13 do uchwały (...)" – zdaniem skarżącego – "skarżący posiada interes prawny w zakwestionowaniu przedmiotowej uchwały, a mając na względzie treść zarzutów podnoszonych w niniejszej sprawie jego uprawnienia zostały naruszone". Skarżący ponadto zarzucił, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 4 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z naruszeniem tzw. Dyrektywy Siedliskowej oraz Dyrektywy Ptasiej – organ nie przeprowadził żadnych analiz dotyczących obszaru Natura 2000, który objęty jest zaskarżonym studium (chodzi o obszar pn. "Przełom W. w Małopolsce"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a." uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej "u.s.g.", który stanowi, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04 - dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl ). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy podkreślić, że oceniając czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, że ustalenia studium mają charakter ogólny i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium, narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ akt ten nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko na podstawie postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Mimo, że nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym, w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (wyroki NSA: z 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14, z 17 marca 2015 r. II OSK 1967/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego własny (osobisty) interes prawny lub uprawnienie oraz nie sprecyzował, których przepisów zaskarżonej uchwały dotyczy jego skarga. Za źródło naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia nie może być potraktowane to, że zaskarżoną uchwałą zmieniono przeznaczenie sąsiedniej działki z rolnej na budowlaną, co ograniczy skarżącemu widok krajobrazu, naruszając jego prawo własności. Prawo własności stanowi bowiem źródło interesu prawnego tylko w granicach podlegających ochronie zgodnie z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Granice te - w świetle tych przepisów – wyznacza społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości oraz stosunki miejscowe. Jeżeli więc wykonywanie prawa własności mieści się w tych granicach, to nawet jeśli dla sąsiednich nieruchomości wiąże się to z pewnymi ograniczeniami czy dyskomfortem, to jednak nie można mówić, że w takiej sytuacji zostało naruszone prawo własności sąsiedniej nieruchomości. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie świadczą więc o tym, że zaskarżona uchwała pozbawia skarżącego konkretnych, polegających ochronie prawnej uprawnień albo że nakłada na niego dodatkowe obowiązki. Z tych względów z uwagi na to, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.; jednocześnie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrotowi podlega uiszczony wpis od skargi.