II SA/Lu 128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Zarządu Gminy P. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odpłatności za włączenie do sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 19 lutego 1998 r. Zarząd Gminy Puławy podjął uchwałę nr 87/176/98 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udział w sieci wodociągowej na rok 1998. W § 1 tej uchwały przyjęto, że opłata za udział w sieci wodociągowej dla osób podłączających się do istniejącego wodociągu na terenie całej gminy w roku 1998 r. wynosić będzie 1.000,00 zł. Zgodnie zaś z § 4 przedmiotowej uchwały, weszła ona w życie z dniem 19 lutego 1998 r. W dniu 9 stycznia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Puławach wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący – domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – zarzucił jej naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.; obecnie ustawa o samorządzie gminnym; dalej jako: "u.s.g."), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do j sieci wodociągu gminnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że opłata przewidziana w § 1 zaskarżonej uchwały, której uiszczenie było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci, mająca charakter jednostronnej daniny publicznej, nie znajduje prawnego umocowania w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Nie stanowią bowiem takowego powołane w treści uchwały art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 43 u.s.g., które to przepisy określają jedynie zadania i kompetencje zarządu gminy, zaś nie upoważniają tego organu do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Skarżący podkreślił przy tym, że o kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy fakt, iż została ona skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieli podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Puławy– reprezentujący w niniejszym postępowaniu Gminę Puławy – wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., jedno z zadań własnych gminy. W art. 9 tej ustawy ustawodawca zawarł natomiast upoważnienie dla gmin do zawierania umów z innymi podmiotami w celu realizacji tych zadań. Opłaty przewidziane w § 1 zaskarżonej uchwały nie miały natomiast cech jednostronnie narzuconej mieszkańcom Gminy daniny publicznej, lecz stanowiły element realizacji woli mieszkańców Gminy. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że powyższy przepis nie stanowił wystarczającej podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty, to podstawę taką można było wywieść z obowiązującej w czasie wydania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.). Art. 4 tej ustawy stwierdzał bowiem, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy jest uprawniona m. in. do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym uprawnienia te może powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Puławach jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.;, dalej jako "p.p.s.a."), prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała Zarządu Gminy Puławy nr 87/176/98, z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i gaz oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych. W § 1 tej uchwały ustalono, że opłata za udział w sieci wodociągowej dla osób podłączających się do istniejącego wodociągu na terenie Gminy Puławy w roku 1998 r. wynosi 1.000,00 zł. Dokonując analizy treści tej uchwały należy w pierwszym rzędzie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Jej adresatami są bowiem wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej, na które nakłada ona nakaz uiszczenia opłaty z tego tytułu. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto przedmiotowy akt dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma on charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75 oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w Puławach skargę Sąd rozpoznał ją merytorycznie oraz doszedł do wniosku, że całość argumentacji w niej podniesionej jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 43 u.s.g. Art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., w czasie wydania zaskarżonej uchwały, stanowił, że do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Tym samym – jak słusznie wskazał skarżący – określał on jedynie zadania i kompetencje zarządu gminy, nie dając mu jednocześnie uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Z kolei powołany art. 43 u.s.g. określał jedynie definicję mienia komunalnego, stanowiąc, że jest nim jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wbrew przekonaniu Wójta Gminy Puławy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, podstawy prawnej dla wprowadzenia przez Zarząd Gminy Puławy w § 1 zaskarżonej uchwały opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej, nie mogły stanowić również przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, w tym jej art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, który w chwili wydania tej uchwały stanowił, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym uprawnienia te może powierzyć zarządowi gminy. Przepis ten zawiera bowiem jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, a nie daje podstaw do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. Podłączenie do sieci wodociągowej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń" (por. przykładowo wyroki: WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012 r., II SA/Łd 689/12 oraz z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1050/12, WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1069/12, WSA w Krakowie z dnia 16 październik 2012 r., II SA/Kr 780/12 – niepubl., dostępne w CBOSA). W tym miejscu wypada podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, publ. OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11, LEX nr 993270 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13, LEX nr 1299543). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest natomiast dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej, nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z tych urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, niepubl.). Podsumowując należy stwierdzić, że ustalona zaskarżoną uchwała opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały uznać zatem należy za wydane bez podstawy prawnej, podobnie jak i pozostałe unormowania tego aktu, które pozostają z tym przepisami w ścisłym związku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.