II SA/Lu 128/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skarg G. L. oraz J. O., E. J. O. i M. A. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 stycznia 2023 r. znak: GN-V.7534.2.74.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego solidarnie na rzecz J. O., E. J. O. i M. A. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. znak: GN-V.7534.2.74.2022 Wojewoda Lubelski – po rozpatrzeniu odwołania J. O. i A. O. oraz odwołania G. L. od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 27 października 2022 r. znak: IGM.6821.103.2020.MR w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...], położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] (obr. [...], ark. [...]) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 2 lipca 2020 r. złożonym przez J. O. i A. O., którzy jako spadkobiercy I. O. wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot dawnej działki nr [...] o powierzchni 0,1139 ha, położonej przy ul. [...] w L., nabytej przez Skarb Państwa od poprzedniczki prawnej wnioskodawców mocą aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 16 czerwca 1989 r. Rep. A Nr [...], zawartej pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wobec ustalenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], które obecnie stanowią własność G. L., Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2020 r. znak: GN-V.7534.2.25.2018.KR, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego. W dniu 15 czerwca 2021 r. w siedzibie organu pierwszej instancji pełnomocnik wnioskodawców złożył oświadczenie o ograniczeniu wniosku o zwrot do terenu wchodzącego w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], 24 48, [...], [...], [...]. Decyzją z dnia 27 września 2022 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz J. O. i A. O., w udziałach po [...] części, projektowanej działki nr [...] o powierzchni 0,0029 ha, stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], a wcześniej stanowiącej część wywłaszczonej działki o dawnym numerze [...] (pkt I, IV-VI i X). Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w łącznej kwocie [...]złotych, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości (pkt VII – IX). Ponadto Starosta odmówił zwrotu projektowanych działek: nr [...] o powierzchni 0,0155 ha, nr [...] o powierzchni 0,0091 ha, nr [...] o powierzchni 0,0061 ha i nr [...] o powierzchni 0,0019 ha (pkt II). Z kolei w zakresie aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], organ umorzył postępowanie (pkt III). Pismem z dnia 12 października 2022 r. G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia w części obejmującej punkt I oraz punkty IV-X. Z kolei pismem z dnia 25 października 2022 r. odwołanie od decyzji Starosty L. wniosła w imieniu J. O. i A. O. ustanowiona przez nich pełnomocnikiem w niniejszej sprawie adwokat E. K.-S.. W odwołaniu wniesionym w imieniu wnioskodawców zakwestionowano zaskarżoną decyzję w części obejmującej jej punkt II, tj. orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców projektowanych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 10 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenie, że celem nabycia przez Skarb Państwa żądanej do zwrotu nieruchomości było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zgodził się także z oceną organu pierwszej instancji, iż w obrębie działek ewidencyjnych nr: [...], [...] [...] i [...], cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazał, że działki te stanowią uporządkowany teren zielony położony wewnątrz zorganizowanego terenu osiedla mieszkaniowego, który pełni funkcje rekreacyjne dla mieszkańców tego osiedla. Wojewoda podzielił nadto ocenę organu pierwszej instancji, iż nie zachodzą podstawy do zwrotu projektowanej działki nr [...] z uwagi na fakt, że w obrębie tej nieruchomości posadowiona jest infrastruktura podziemna w postaci sieci gazowej i wodociągowej, służąca obsłudze osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych. Wojewoda uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową również w zakresie, w jakim orzeka ona o zwrocie projektowanej działki nr [...]. Organ odwoławczy zgodził się z oceną, że na tym obszarze cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka ta znajduje się bowiem poza zabudową jednorodzinną, stanowi teren ogólnodostępny, porośnięty trawą i chwastami, zaś stan tej nieruchomości nie uległ zmianie od wielu lat. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego wnieśli: G. L. (reprezentowana przez Prezydenta Miasta L.) oraz J. O., E. J. O. i M. A. O. (reprezentowane przez adwokat E. K.-S.). Skarga G. L. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 128/23, natomiast skarga J. O., E. J. O. i M. A. O. - pod sygnaturą II SA/Lu [...]. W skardze G. L. zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako "u.g.n."), poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji administracyjnej; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono, nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W oparciu o powyższe zarzuty Prezydent Miasta L. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 27 września 2022 r. w części obejmującej punkt I oraz punkty od IV do X. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi Prezydent Miasta L. załączył odpis skrócony aktu zgonu A. O., sporządzony w dniu 16 stycznia 2023 r. w L.. W skardze złożonej w imieniu J. O., E. J. O. i M. A. O., zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego zakwestionowano w części utrzymującej w mocy punkt II decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 17 września 2022 r. i w tym zakresie zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sama tylko budowa podziemnej infrastruktury technicznej uniemożliwia uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty Lubelskiego w części orzekającej odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...], w sytuacji, gdy wykładnia dokonana zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie daje podstaw do takiego uznania; 2. naruszenie przepisu postępowania, tj.: - art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie dowodu w postaci rysunku Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego L. W. P.., zatwierdzonego uchwałą nr X13I/67/86 Miejskiej Rady Narodowej Lublinie, wynikającego z niego faktu, iż teren projektowanych działek nr [...], [...] [...] i [...] przewidziany był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - indywidualne działki budowlane, a nie pod zieleń publiczną w ramach osiedl mieszkaniowego, co doprowadziło do błędnego braku uznania projektowanych działek nr: [...], [...], [...] i [...] za zbędne na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji o odmowie ich zwrotu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Lubelskiego w zaskarżonej części, w sytuacji gdy Wojewoda Lubelski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić punkt II tej decyzji i orzec o zwrocie projektowanych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Wskazując na powyższe, skarżące wniosły o uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego w zaskarżonej części, a także rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia decyzji Starosty Lubelskiego w zaskarżonej części. Wniosły również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto w skardze zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi wypisu z aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym A. O., sporządzonego w dniu 17 stycznia 2023 r. w L., na okoliczność nabycia praw do spadku po zmarłym. Odpowiadając na skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich uwzględnienie wyjaśniając, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie został poinformowany o śmierci w dniu 10 października 2022 r. wnioskodawcy A. O.. Postanowieniami z dnia 10 maja 2023 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi G. L. (II SA/Lu 128/23) ze sprawą ze skargi J. O., E. J. O. i M. A. O. (II SA/Lu 192/23) i prowadzenie obu tych spraw pod sygnaturą II SA/Lu 128/23. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd postanowił przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów: odpisu skróconego aktu zgonu A. O., sporządzonego w dniu 16 stycznia 2023 r. w L. oraz wypisu z aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym A. O., sporządzonego w dniu 17 stycznia 2023 r. w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skargi rozpoznawane w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, przy czym o ich zasadności decyduje wada zaskarżonej decyzji dostrzeżona jedynie w skardze G. L., a dająca podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiło przy tym podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a.), z którego to uprawnienia Sąd skorzystał. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż została ona skierowana m.in. do osoby zmarłej. Przypomnieć należy, ze postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte na wniosek J. O. i A. O., którzy jako spadkobiercy I. O. wystąpili o zwrot przejętej od niej na rzecz Skarbu Państwa dawnej działki nr [...] przy ul. [...] w L.. A. O. – jako jednej z wnioskodawców zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – brał udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a nadto stał się bezpośrednim adresatem podjętych w tym postępowaniu decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 27 października 2022 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 10 stycznia 2023 r. Co więcej, zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana po rozpatrzeniu m.in. odwołania A. O.. Tymczasem z załączonego do skargi G. L. odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 16 stycznia 2023 r., z którego Sąd przeprowadził dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wynika, że A. O. zmarł w dniu 10 października 2022 r. Oznacza to, że A. O. zmarł po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a przed wydaniem zaskarżonej Wojewody Lubelskiego. Ponadto zmarł przed złożeniem przez adwokat E. K.-S. również w jego imieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (odwołanie to wniesiono w dniu 25 października 2022 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, LEX nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, LEX nr 505429; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, LEX nr 595138). Powyższe stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 K.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, LEX nr 1260058). Wprawdzie przy ocenie wagi naruszenia prawa wynikającego ze skierowania decyzji do osoby zmarłej należy rozróżnić sytuację, w której osoba zmarła stała się bezpośrednim adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, od przypadku w którym osoba nieżyjąca wymieniona w decyzji posiadała status strony w danym postępowaniu wynikający jedynie z interesu prawnego o charakterze refleksowym i podjęta decyzja nie kształtowała bezpośrednio jej praw lub obowiązków. Na odmienność tę zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09; z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 223/18; opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że A. O. – jako wnioskodawca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – był stroną postępowania dysponującą bezpośrednim interesem prawnym, zaś podjęte w sprawie decyzje, w tym decyzja organu odwoławczego, kształtowały jego prawa i obowiązki. Skoro więc zaskarżona decyzja została skierowana również do A. O. pomimo, że zmarł on przed jej wydaniem, rozstrzygnięcie to uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, że organ odwoławczy w dacie orzekania wiedział o śmierci wskazanej wyżej strony postępowania a także to, czy jego brak wiedzy w tym zakresie był zawiniony (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, LEX nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2406/10, LEX nr 1150790). Końcowo wypada zaznaczyć, że wątpliwości Sądu nie budziła w niniejszej sprawie legitymacja skargowa E. J. O. i M. A. O., które nie brały udziału w postepowaniu administracyjnym, a wniosły skargę wraz z drugą wnioskodawczynią zwrotu nieruchomości J. O.. Skarżące te, załączonym do skargi wypisem z aktu poświadczenia dziedziczenia, z którego Sąd również przeprowadził dowód uzupełniający na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., potwierdziły bowiem swoje następstwo prawne po zmarłym A. O., a tym samym wykazały interes prawny uprawniający je do wniesienia skargi, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym zapewni w nim udział i do których następnie skieruje podjętą w sprawie decyzję. Innymi słowy, udział w postępowaniu w miejsce nieżyjącego A. O. zapewni jego córkom E. J. O. i M. A. O., które nabyły po nim spadek. Wobec konieczności wyeliminowania opisanego błędu organu odwoławczego i ponownego wydania przez ten organ decyzji, która zostanie skierowana do właściwych osób, za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać należy merytoryczne badanie zasadności motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zasądzonych na rzecz G. L., zawarte w pkt II. sentencji, zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty zasądzone na rzecz tej strony ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł. Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania zasądzonych solidarnie na rzecz skarżących J., E. J. O. i M. A. O., zawarte w pkt III. sentencji, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty zasądzone na rzecz tych skarżących obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, które - stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) - wynosi 480 złotych oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.