II SA/Lu 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy Głusk z dnia 19 kwietnia 2001r., nr XXXIV/239/2001 w przedmiocie odpłatności za włączenie do sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W skardze z dnia 7 stycznia 2013r. Prokurator Prokuratury Rejonowej domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy G. z dnia [...]. Nr [...] w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej. Zdaniem skarżącego jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem opłata przewidziana w § 1 zaskarżonej uchwały, uiszczenie której było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci, ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, nie znajdującej prawnego umocowania w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Według skarżącego podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić art. 18 ust.2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym i art.4 ust.1 pkt.2 ustawy o gospodarce komunalnej, żaden bowiem z tych przepisów nie zawiera upoważnienia ustawowego do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Pierwszy z przywołanych przepisów określa jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, jest zatem przepisem o charakterze zadaniowym, natomiast art. 4 ust 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważniał organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalania, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Upoważnienie to może dotyczyć jednak jedynie ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały nie tylko wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy, ale żadne inne regulacje nie stanowią podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego wysokość odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacji. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego, a zatem dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności po upływie terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niezależnie od daty uchwalenia aktu. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w niej kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, dotyczy sytuacji powtarzalnych, ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Prokurator podkreślił, że dla dopuszczalności kontroli zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia jej późniejsze uchylenie, skoro skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych dokonanych na jej podstawie. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznanie złożonej na nią skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną na skutek podjęcia w dniu [...] uchwały Nr [...] o jej uchyleniu, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została uchwalona. Orzeczenie takie wywiera skutki ex tunc. Nie stwierdza się jednak nieważności uchwały organu gminy po pływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że jest ona aktem prawa miejscowego. Po upływie tego terminu, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności Sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem. W ocenie Rady Gminy G. zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż nie nadano jej takiego charakteru, stąd też Sąd nie może orzekać o jej nieważności, bądź o niezgodności z prawem. Rada zaznaczyła, że uchylenie aktu normatywnego ogranicza zakres jego mocy obowiązującej, jeżeli prawo nakazuje, aby uchylony przepis stosować do określonych sytuacji. W przypadku przedmiotowej uchwały żaden przepis przejściowy nie nakazywał stosowania uchwały do pewnych sytuacji z okresu poprzedzającego utratę jej mocy prawnej. Dlatego też stwierdzić należy, że nie ma podstaw do kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, gdyż wskazana uchwała nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę jej bytu prawnego. Tym bardziej, że przed realizacją inwestycji zainteresowani podłączeniem do istniejącej sieci wodociągowej mieszkańcy zawierali z gminą dobrowolne umowy cywilnoprawne, na mocy których zobowiązywali się do uiszczenia opłat zgodnie z zawartymi umowami. Umowy te po zakończeniu realizacji inwestycji i wpłacie zadeklarowanych kwot uległy rozwiązaniu. W związku z powyższym, po zawarciu umów sprawy nabrały charakteru cywilnoprawnego a nie administracyjnego i unieważnienie zaskarżonej uchwały nie ma wpływu na treść umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się zatem, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, stanowiący źródło prawa powszechnie obowiązującego w terytorialnym zasięgu działania organu stanowiącego, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, którymi mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Zaskarżona uchwała, nakładająca na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy G. obowiązek ponoszenia opłaty za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej, jak i w przypadku budowy przez zainteresowanych inwestorów nowego odcinka sieci głównej, posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie, a mianowicie obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a jej adresaci określeni zostali generalnie ( tak też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2011r. II OSK 673/11 opubl. w CBOSA ). W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Na gruncie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zasada ta znajduje odzwierciedlenie w jej art. 40 ust. 1. Przepis ten w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą być zatem wydawane bez upoważnienia ustawowego do ich wydania. Przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawy. Wskazywać ono powinno także organ administracji właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczegółowej albo generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Dotyczy ono najczęściej materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie generalne daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, określając w sposób ogólny zakres regulacji lub warunki, jakie muszą być spełnione, lecz nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie generalne musi jednak zawierać określenie organu kompetentnego do wydania aktu oraz ogólne wskazanie materii będącej przedmiotem regulacji. W tym kontekście słusznie skarżący zauważa, że podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten daje radzie gminy jedynie uprawnienie do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Nie może zatem stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Tak więc uprawnienie wynikające dla rady gminy z tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa, niż ustawa o samorządzie gminnym, zawiera przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały. Podobnie ocenić należy powoływanie się przez Radę na treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, umożliwiającym organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego postanawianie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej (patrz m.in. wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06, z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 – Lex nr 149541). Jak się podkreśla, opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Jest ona wprowadzana przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej zatem traktować, jak usiłuje przekonywać Rada, jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Jak wynika z art. 144 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Błędne jest również przekonanie Rady o bezprzedmiotowości postępowania z tego tylko powodu, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona. Koncepcja ta opiera się bowiem na niedostatecznej ocenie skutków prawnych chylenia aktu i stwierdzeniu jego nieważności, które są przecież zupełnie odmienne. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007r. ( II OSK 1046/07 opubl. LEX nr 384291 oraz podane tam orzecznictwo ), wskazanym zresztą także przez skarżącego, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma oczywiste znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Uchylenie uchwały przerywa bowiem jej skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia uchylenia. W takim przypadku nie można zatem zarzucić organom gminy działania bez podstawy prawnej w zakresie nałożenia na jednostkę obowiązku, a tym samym żądania zwrotu pobranych opłat ( wyroki NSA z dnia 27 maja 2008r. II OSK 344/08 i 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie podkreślić należy, że wniosku o bezprzedmiotowości orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd nie można wyprowadzić, jak czyni to Rada Gminy G., z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44). Dotyczyła ona bowiem dopuszczalności zaskarżenia uchwał jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w ściśle określonych sytuacjach. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się generalnie co do zakresu sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Z tych powodów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.