II SA/Lu 144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/11, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., którą to organ umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 267/4 w miejscowości C. Kolonia, gm. S. Uchylając wskazane decyzje Sąd uznał, że zostały one wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a w szczególności nie zawierają dostatecznych i przekonywujących ustaleń dotyczących zakresu dokonanych odstępstw. W aktach sprawy brak jest bowiem kopii dokonanego zgłoszenia przedmiotowej oczyszczalni wraz z załącznikami oraz dokonanych ze Starostą C. uzgodnień w zakresie jej usytuowania. Sąd zwrócił także uwagę, że organy wadliwie zastosowały instytucję umorzenia postępowania, myląc w tym zakresie bezprzedmiotowość postępowania z brakiem podstaw do uwzględnienia żądania strony. Ponadto Sąd dostrzegł uchybienia organów w zakresie ustalonego kręgu stron postępowania oraz zapewnienia im prawa czynnego udziału w postępowaniu. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny nieruchomości oraz uzupełnił materiał dowodowy sprawy i w oparciu o dokonane ustalenia i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydał w dniu [...] września 2011 r. decyzję, którą odmówił wydania Gminie S. nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ewid. 267/4 w miejscowości C. Kolonia, gm. S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zgromadzonych dowodów ustalił, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków została zrealizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia z tym, że w zakresie jej lokalizacji niezgodnie z jego treścią. Mianowicie widoczna część studni rozdzielczej przedmiotowej oczyszczalni została zlokalizowana w odległości 25,50 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 267/3 i 267/4 i w odległości 13,50 m od słupa energetycznego stojącego na działce nr 303. Załącznik do dokonanego zgłoszenia przewidywał natomiast lokalizację studni w odległości ok. 22,0 m od tego budynku i w odległości ok. 11,0 m od tego słupa. Jednakże zdaniem organu w sprawie nie zachodzi konieczność wydania nakazu rozbiórki spornej oczyszczalni o co wnosił B. G. Lokalizacja oczyszczalni nie narusza bowiem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów techniczno-budowlanych. Nie zachodzi również obowiązek nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem, gdyż wykonane roboty nie naruszają przepisów prawa. W kwestii wykonania oczyszczalni na działce nr 267/4 bez zgody B. G., który jest jej współwłaścicielem organ wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego nie regulują prawa własności, a on nie jest organem właściwym do rozstrzygania spraw związanych z naruszeniem własności. W odwołaniu od tej decyzji B. G. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni. Podał, że jest współwłaścicielem działki nr 267/4 w ¼ części. Na części tej działki inwestor - Gmina S. wybudował zaś przydomową oczyszczalnię nie mając prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane, gdyż on nie wyraził na to zgody. Inwestor prawo takie posiadał jedynie w stosunku do działki sąsiedniej nr 267/3. Zdaniem odwołującego poprzez takie działanie doszło do naruszenia art. 4 i art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, bowiem organ przyjmujący zgłoszenie obowiązany był do wniesienia sprzeciwu czego nie uczynił. Konieczne jest zatem zbadanie dokonanego zgłoszenia również pod względem naruszenia przepisów prawa cywilnego w tym prawa własności. Ponadto - jego zdaniem - organ przez nieinformowanie K. P. o podejmowanych czynnościach naruszył art. 9 k.p.a. Odwołujący podniósł również, że organ ponownie rozstrzygając sprawę nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania nakazu rozbiórki spornej oczyszczalni. Odnosząc się do zarzutów odwołującego wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest władny do rozstrzygania sporów o prawo własności nieruchomości. Właściwym tu jest sąd powszechny. Ponadto organ prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie bada przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani nie może zobowiązać inwestora do złożenia dokumentu, który by to prawo potwierdzał. Ponadto organ dodał, że K. P. nie została uznana za stronę niniejszego postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego a jedynie interes faktyczny. Stroną postępowania są jedynie współwłaściciele działki nr 267/4, na której posadowiona jest przedmiotowa oczyszczalnia. W dalszej części organ odnosząc się do zarzutów strony podniósł, iż na obecnym etapie postępowania nie mógł badać poprawności dokonanego zgłoszenia. Organem który mógł wnieść sprzeciw był Starosta C., który takiego sprzeciwu nie wniósł. Za bezpodstawne organ uznał również zarzuty dotyczące nieuzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd orzekający w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego B. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie Starosty C. do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr 267/4 na cele budowlane. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9 w zw. z art. 28, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 4, 29 ust. 1 pkt 3, 30 ust. 2 i 30 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego wskazując, że organ nie poczynił kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności nie zażądał od inwestora oryginału oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niesłusznie również organy uznały, iż K. P. nie jest stroną niniejszego postępowania. Dalej podniósł, że wydajność oczyszczalni i jej pojemność zostały ustalone w oparciu o oświadczenie inwestora oraz notatkę służbową z rozmowy z dystrybutorem przydomowych oczyszczalni ścieków. Oświadczenia te nie mogą jego zdaniem być uznane za wiarygodne źródło. W pozostałej części skarżący powtórzył zarzuty podniesione przez niego w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego kontrolowana decyzja nie narusza bowiem prawa. W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja utrzymująca w całości w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm,), stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji nakazującej Gminie S. (jako inwestorowi) wykonania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na działce nr 267/4 w miejscowości C. Kolonia, gm. S. W związku z tym analizę przepisów prawnych regulujących kwestie związane z budową przydomowej oczyszczalni ścieków rozpocząć należy od art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Inwestor jest natomiast zobowiązany dokonać zgłoszenia takiej budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej na 30 dni przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Postępowanie administracyjne uruchomione zgłoszeniem dokonanym w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, poza przypadkami wniesienia przez organ w drodze decyzji sprzeciwu lub nałożenia na inwestora w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, nie kończy się żadnym aktem administracyjnym. Organ, który nie wniósł sprzeciwu w 30 dniowym terminie liczonym od dnia doręczenia mu zgłoszenia, ani też nie nałożył obowiązku uzupełnienia dokumentów, traci także kompetencje do dalszego działania w sprawie. W szczególności nie może on pozbawić inwestora uprawnienia do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych poprzez uruchomienie jednego z przewidzianych w procedurze administracyjnej nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli jednak w postępowaniu toczącym się w trybie art. 30 Prawa budowlanego doszło do naruszenia przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zbadania kwestii naruszenia prawa w oparciu o tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Celem działania organu w tym trybie jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Aby zatem zobowiązać inwestora do wykonania określonych czynności polegających czy to na dokonaniu rozbiórki obiektu czy też wprowadzeniu zmian konstrukcyjnych niezbędnym jest jednoznaczne stwierdzenie, że istniejący stan rzeczy narusza obowiązujący porządek prawny. W toku tego postępowania organ ten jest uprawniony do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: 1. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), 2. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3) lub, 3. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). W przypadku natomiast, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane w sposób, o którym mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego może na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zastosować odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor Gmina S. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowej inwestycji między innymi na działce nr 267/4, której współwłaścicielem w ¼ części jest również skarżący, który jak wynika z akt sprawy nie wyraził zgody na wykonanie tej inwestycji, a co stanowi główny zarzut postępowania i było powodem wszczęcia przez niego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na ww. zgłoszenie Starosta C. poinformował inwestora, o tym, że nie wniesie sprzeciwu od tego zgłoszenia (k. 89 akt organu pierwszej instancji). Bezspornym również jest zakres wykonanych robót, który odpowiada dokonanemu zgłoszeniu. W toku realizacji spornej oczyszczalni inwestor dokonał jedynie zmiany osadnika gnilnego z modelu "Family", na model Epurbloc SL 3000 RECT". Jak wykazało prawidłowo przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe obydwa modele osadników posiadają taką samą pojemność. Ponadto organ nieznacznie zmienił lokalizację poszczególnych elementów oczyszczalni. Mianowicie widoczna część studni rozdzielczej oczyszczalni została zlokalizowana w odległości 25,50 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 267/3 i 267/4 i w odległości 13,50 m od słupa energetycznego stojącego na działce nr 303. Dokonane zgłoszenie przewidywało zaś lokalizację studni w odległości ok. 22,0 m od tego budynku i w odległości ok. 11,0 m od tego słupa. Bezspornym zatem jest, że inwestor dokonał odstępstw od dokonanego zgłoszenia w zakresie wykorzystanych materiałów (osadnik gnilny) oraz usytuowania studni rozdzielczej oczyszczalni. Słusznie jednak rozstrzygające w sprawie organy uznały, iż zakres dokonanych odstępstw w żaden sposób nie upoważnia do wydania nakazu rozbiórki lub nałożenia innych obowiązków celem doprowadzenia przedmiotowego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, a tym samym brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Sporna inwestycja została bowiem wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, nie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc powyższą ocenę do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronie skarżącej, że w toku postępowania naprawczego toczącego się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (patrz pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 463/08, Lex nr 516062). W sytuacji gdy inwestor dokonał zgłoszenia, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu mogą mieć zastosowanie wyłącznie ww. przepisy zawarte w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te jednak nie umożliwiają organowi nadzoru budowlanego - czego żąda skarżący - domagania się od inwestora przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem postępowania naprawczego określonego przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem ocena i ewentualne doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może zatem dojść do sytuacji, która miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie, że organ nadzoru budowlanego uzna wykonane roboty budowlane za zgodne z prawem, mimo wykonania ich z naruszeniem prawa własności (patrz pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. II OSK 259/09, Lex nr 597516). Może więc dojść do sytuacji, że wykonana na działce stanowiącej współwłasność inwestycja budowlana z punktu widzenia prawa administracyjnego okaże się zgodna z prawem, co wcale nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże w przypadku gdy współwłaściciel nieruchomości czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może (ewentualnie) dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Dlatego też jeszcze raz należy podkreślić, że naruszenie własności nieruchomości nie może stanowić samoistnej przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż działanie takie nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego. Ochrona prawa własności wynika z przepisów kodeksu cywilnego, a nie z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Prawo budowlane wymaga legitymowania się prawem własności nieruchomości jedynie w ściśle określonych sytuacjach (np. art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego), a brak tego prawa obarczony jest sankcją administracyjną (odnośnie do wskazanego przepisu odmową legalizacji samowoli budowlanej). Jak wskazano wyżej ratio legis art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. Dopiero wykazanie, że nie istnieje możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem uprawnia organ do wydania nakazu rozbiórki. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi bowiem pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami i czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu naprawczym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. W niniejszej sprawie słusznie organy uznały, że sporna inwestycja mimo, iż wykonana z naruszeniem prawa własności skarżącego, nie narusza przepisów Prawa budowlanego, w tym norm techniczno-budowlanych, wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie zaś ustalenie wyłącza możliwość wydania w stosunku do inwestora nakazu rozbiórki spornej inwestycji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać trzeba, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie K. P. za stronę postępowania. Przedmiotowa inwestycja w całości posadowiona jest na działce nr 267/4, do której wskazana osoba nie ma żadnego tytułu prawnego. Trudno w tej sytuacji mówić o posiadaniu przez nią interesu prawnego, czego wymaga art. 28 k.p.a. Interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, co odróżnia go od interesu faktycznego, dającego się nawet nierzadko racjonalnie uzasadnić. Abstrahując jednakże od powyższego wskazać należy, że sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnia z tego powodu uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/09 i z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08 - na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może powoływać się wyłącznie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy zebrały i należycie rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w sposób logiczny i prawidłowy uzasadniły dlaczego nie można uczynić zadość żądaniu skarżącego. W tym stanie rzeczy ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji Sąd uznaje za prawidłowe. Organy na podstawie stanu faktycznego sprawy dokonały ustaleń prawnych wskazując normy prawa materialnego stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i odpowiada dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Skarżącemu zapewniono również prawo czynnego udziału w całym postępowaniu. Stanowisko to pozostaje także w zgodzie z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/11. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.