II SA/Lu 166/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz T. P. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda (dalej także: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania T. P. (dalej także: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej także: Starosta) z [...] r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (obr. [...], ark. [...]). Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy: Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] r., Rep. [...] Nr [...], J. Ż. (dalej także: spadkodawca skarżącej) zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki gruntu o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 70 arów, położoną w [...] w pobliżu ul. [...]. Nabycie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego – budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" za kwotę [...]zł. [...] r. skarżąca, występując jako spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości (zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] r., Rep. [...] Nr [...]) złożyła w Urzędzie Miasta [...] (dalej także: Urząd Miasta) wniosek o zwrot części tej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...]. Wskazała, że wspomniane działki nie zostały dotychczas zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda postanowieniem z [...] r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, wyznaczając Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. W toku prowadzonego przez Starostę postępowania administracyjnego Wydział Geodezji Urzędu Miasta przy piśmie z [...] r. przesłał poniższe dokumenty sporządzone przed nabyciem na rzecz Skarbu Państwa omawianej nieruchomości: - wniosek spadkodawcy skarżącej do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] (dalej: Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami) z [...] r. o wykup na rzecz Skarbu Państwa działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o pow. 79 arów, położonych w [...], w dzielnicy [...]; - zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z [...] r., znak: [...] - opis i mapę działek nr [...], [...] i [...]; - orzeczenie techniczne, projekt techniczny, ekspertyzę nr [...] z [...] r.; - decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] r. znak: [...] ze zwrotnym poświadczeniem odbioru; - zaświadczenie z [...] r., znak: [...]; - polecenie wypłaty z [...] r., znak: [...] W oparciu o powyższe dowody Starosta opisaną wyżej decyzją z [...] r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Starosty, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie budzi wątpliwości, że spadkodawca skarżącej pismem z [...] r. sam zwrócił się do Urzędu Miasta o wykup stanowiących jego własność działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznym obszarze 79 arów. Na zlecenie Urzędu Miasta została sporządzona ekspertyza dotycząca odszkodowania za wskazany grunt jako "przeznaczony do wywłaszczenia". Przychylając się do tej prośby, decyzją Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] r., znak: [...], orzekł o nabyciu ww. działek na rzecz Skarbu Państwa (tj. do zasobu gruntów) na cele budowy osiedla mieszkaniowego – budowy osiedla mieszkaniowego [...] Następnie doszło do nabycia tego gruntu umową sprzedaży (akt notarialny z [...] r., Rep. [...] Nr [...]). Starosta wskazał, że choć przepisy ustawy z [...] r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej u.g.g.w.n.), w trakcie których obowiązywania nastąpiło nabycie powyższej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przewidywały możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne, to w niniejszej sprawie inicjatywa sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa leżała wyłącznie po stronie byłego jej właściciela. W takiej sytuacji nie można mówić, iż do zawarcia umowy sprzedaży tych działek doszło niejako "pod przymusem", a więc pod groźbą wywłaszczenia w trybie administracyjnym. Ponadto, zdaniem Starosty, ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że zbycie objętych rozpoznawanym wnioskiem skarżącej działek nastąpiło w trakcie rokowań poprzedzających bezpośrednio wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła Staroście naruszenie: - art. 216 ust. 2 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie, iż "nabycie", o jakim mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje jedynie wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, podczas gdy pojęcie to ma charakter szerszy i obejmuje przejęcie własności pod każdym tytułem, a wiec także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej; - art. 2 Konstytucji RP, na skutek różnicowania sytuacji prawnej jednostek w oparciu o formalistycznie rozumiane pojęcie wywłaszczenia nieruchomości w wyniku przyjęcia opisanej wyżej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że choć przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] r., znak: [...], nie zawiera stwierdzenia, że żądane obecnie do zwrotu działki przeznaczone były do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, to stwierdzenie takie znajduje się w decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r., znak: [...], dotyczącej nabycia działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką oznaczoną poprzednio nr [...] (obecnie nr [...]). W związku z tym skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Wojewodę dowodu z tej decyzji. Ponadto skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie "nie można pominąć i nie przywołać decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] oraz z [...] r., znak: [...], którymi orzeczono zwrot działek [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], [...] oraz [...], nabytych na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym razem z działkami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania". Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę i utrzymał w mocy decyzję tego organu wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda podkreślił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby w stosunku do działek nr [...] i [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem – wydaniem decyzji o odjęciu ich własności w drodze przymusu administracyjnego. Z akt tych nie wynika również, że zbycie tych działek nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w trybie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. Natomiast treść zgromadzonych dotychczas dowodów prowadzi do przeciwnego wniosku, że inicjatorem zawarcia omawianej umowy był spadkodawca skarżącej, co potwierdza jego wniosek z [...] r. złożony do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami. Potwierdza to także uzasadnienie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] r., znak: [...], orzekającej o nabyciu tych działek na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla"mieszkaniowego "[...]", w którym stwierdzono, że [...] zwrócił się z wnioskiem o nabycie nieruchomości stanowiącej jego własność na państwowy zasób gruntów". Wojewoda wskazał, że przepisów u.g.g.w.n. nie powołano również w treści samej umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. [...] Nr [...]). W konsekwencji należało stwierdzić, że nabycie przez Skarb Państwa w drodze sprzedaży działek nr [...] i [...] nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. W stosunku do tych działek właściwy podmiot publiczny nie składał wniosku o wywłaszczenie, w związku z czym nie wszczęto też ani nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego, które dotyczyłoby odjęcia ich własności w drodze przymusu administracyjnego. To wyłącznie ze strony spadkodawcy skarżącej istniała woła przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co doprowadziło do zawarcia umowy sprzedaży z [...] r., której warunki ustalone zostały – w sposób w pełni dobrowolny – przez strony umowy. Skoro wobec tej nieruchomości nie miały zastosowania przepisy u.g.g.w.n., to wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mógł mieć do niej zastosowania także art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mając to wszystko na uwadze, Wojewoda stwierdził, że zasadnie Starosta umorzył postępowanie w niniejszej sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Sądu na omawianą decyzję Wojewody złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie tej decyzji. W treści skargi strona powtórzyła argumentację i zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty oraz zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, że nabycie działek nr [...] i [...] przez Skarb Państwa nie nastąpiło w trybie wywłaszczenia, a tym samym brak jest podstaw prawnych do ubiegania się o ich zwrot, w sytuacji gdy Wojewoda nie przeprowadził dowodu z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r., znak: [...]; - pominięcie, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty z [...] r., znak: [...], o zwrocie części nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...], na rzecz spadkodawcy skarżącej, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] nr [...], a także dokonanie w niniejszej sprawie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia tej działki przez Skarb Państwa, pomimo wystąpienia analogicznych okoliczności faktycznych i braku zmian w stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w skardze strona podniosła takie same zarzuty, jakie uprzednio zawarła w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] r. Kwestie podniesione w skardze zostały zatem szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, załączone do skargi kserokopie dokumentów dotyczą zupełnie innej sprawy i nie mogą mieć wpływu na ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie. Ponadto dokumenty te nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest zatem zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie odwoławczym, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta, jak przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie, wyraża się w obowiązku wydania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że postępowanie odwoławczym nie polega tylko na kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji, ale obejmuje prowadzenie postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Inaczej mówiąc, na organie drugiej instancji spoczywają zasadniczo te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy powinien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Wojewoda naruszył w rozpoznawanej sprawie wskazane reguły postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda bowiem wydał zaskarżoną decyzję w oparciu jedynie o część dostępnej dokumentacji. W szczególności organ ten nie uzupełnił zgromadzonego w aktach materiału dowodowego o decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r., znak: [...], dotyczącą działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z wnioskowaną do zwrotu działką nr [...] (obecnie nr [...]), pomimo tego, że wniosła o to skarżąca w swoim odwołaniu od decyzji Starosty z [...] Zauważyć należy, że powyższy wniosek dowodowy został sformułowany przez stronę w sposób kategoryczny, gdyż zawierał on żądanie: "wnoszę zatem o wystąpienie do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] o dołączenie do akt sprawy ww. decyzji", przy czym stwierdzenie to zostało wyróżnione w tekście odwołania pogrubioną czcionką (zob. s. 3 odwołania). Z odwołania wynikało przy tym, że zdaniem skarżącej, treść decyzji tej potwierdza, że większy obszar, w skład którego wchodzą wnioskowane do zwrotu działki, objęty był wywłaszczeniem, a nabycie to poprzedzone było rokowaniami, do których zostali wezwani wszyscy właściciele nieruchomości (w tym spadkodawca skarżącej), w trybie przedwywłaszczeniowym, w warunkach przymusu administracyjnego. Zdaniem Sądu, zawarte w odwołaniu skarżącej żądanie przeprowadzenia dowodu bezsprzecznie dotyczyło okoliczności spornej, mającej kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy w kontekście przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Stanowi on, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie przepisów u.g.g.w.n. W orzecznictwie sądowym jest przy tym utrwalone, że na gruncie tego przepisu "nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z 16 października 2009 r., I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2866/14) – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n. - zob. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I OSK 826/11), to tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy" (zob. wyroki NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 1945/19 i I OSK 1946/19). Inaczej mówiąc podstawowe znaczenie dla istoty sporu w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie miało rozstrzygnięcie przez Wojewodę, czy – jak twierdzi skarżąca – działki, oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] (obecnie numerem [...]) i [...], przeznaczone były do wywłaszczenia w dacie ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa, a zatem nabycie umowne tych działek było bezpośrednio związane z zamiarem ich wywłaszczenia w związku z realizacją zadania publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", czy też – jak twierdzi Starosta – nabycie nieruchomości nastąpiło w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i bez zaistnienia sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa spadkodawcy skarżącej była istotnie ograniczona bądź wyłączona. Poza sporem jest, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się w żaden sposób do powyższego wniosku dowodowego. W szczególności organ odwoławczy nie wskazał, dlaczego wniosek ten nie został przez niego uwzględniony, mimo że – jak wskazano wyżej – dotyczył on okoliczności mającej istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W tej sytuacji, stosownie do art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., wniosek ten należało bezsprzecznie uwzględnić. Artykuł ten bowiem stanowi wyraźnie, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1), zaś powyższego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuzasadniony uchylił się do uwzględnienia opisanego wyżej wniosku dowodowego, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów art. art. 7, 15, 77 § 1, 78, 80 i 136 k.p.a. Nie sposób zarazem pominąć tego, że Wojewoda zignorował również kolejny wniosek dowodowy skarżącej, wynikający pośrednio z jej argumentacji zawartej we wniesionym odwołaniu. Mianowicie w odwołaniu tym strona wyraziła pogląd, że prawidłowe rozstrzygnięcie jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wymaga wnikliwego przeanalizowania i odniesienia się do treści "decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] oraz z [...] r., znak: [...], którymi orzeczono zwrot działek [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], [...] oraz [...], nabytych na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym razem z działkami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania" (zob. s. 3 odwołania). Organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób do tego wniosku dowodowego. Natomiast w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że powyższe decyzje, których kserokopie załączono do skargi, "dotyczą zupełnie innej sprawy (inny stan faktyczny i prawny) i nie mogą mieć wpływu na ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie". Organ nie wyjaśnił jednak w zaskarżonej decyzji szerzej swojego stanowiska w tym zakresie. Stanowisko to jest więc dowolne. Niezależnie od tego podnieść należy, że w odpowiedzi na skargę nie można skutecznie sanować uchybień, którymi obciążona jest decyzja zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem co do zasady legalność tej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Zdaniem Sądu, brak rozważenia przez Wojewodę dopuszczenia wskazanych wyżej dowodów, uzasadnia trafność zarzutów skarżącej wskazujących na wadliwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskutek tego uchybienia niewątpliwie jako co najmniej przedwczesne ocenić należy stanowisko organu odwoławczego, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa działek, o których zwrot ubiega się obecnie skarżąca, nie nastąpiło w związku z procedurą wywłaszczenia na podstawie przepisów u.g.g.w.n., a więc nie miał do nich zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Ponownie należy podkreślić, że Wojewoda nie wyjaśnił wyczerpująco, zgodnie z wymogami art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., powyższej, kluczowej w tej sprawie okoliczności, przesądzającej o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym Wojewoda nie miał podstaw do utrzymania w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji Starosty z [...] r. orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowego w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero niebudzące wątpliwości wyjaśnienie opisanej wyżej spornej okoliczności pozwoliłoby organowi drugiej instancji na prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zauważyć jednocześnie trzeba, że choć skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, dołączyła do skargi kopie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r., znak: [...] oraz decyzji Starosty z [...] r., znak: [...] i z [...] r., znak: [...], to nie złożyła ona wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z tych dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się też podstaw do przeprowadzenia tego dowodu z urzędu, zwłaszcza, że wnikliwa oraz wyczerpująca ocena zasadności argumentacji strony skarżącej dotyczącej opisanej kluczowej dla wyniku sprawy kwestii okoliczności nabycia na rzecz Skarbu Państwa opisanych działek, wymaga dołączenia do akt sprawy pełnych akt postępowania administracyjnego zakończonego tymi decyzjami, a następnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę w ramach ponownego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Należy mieć przy tym na względzie, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie zobowiązane są do kontroli podjętych przez organy administracji publicznej aktów (czynności) pod względem ich zgodności z obowiązującym prawem. Kontrola ta polega przede wszystkim na badaniu, czy przeprowadzone przez te organy postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony przez nie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Potwierdza to art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem. Sądy administracyjne nie są zatem uprawnione do zastępowania bądź wyręczania organów administracji publicznej w realizacji obowiązków, o których mowa w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Na podstawie tych przepisów to organy administracji, a nie sądy administracyjne, są zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego. Sąd nie dokonuje więc ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a tylko bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których akty (czynności) zostały zaskarżone do sądu, zostały przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu (zob. przykładowo jedynie: wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06 oraz uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Dlatego też dopiero po dokonaniu przez Wojewodę władczej konkretyzacji norm prawa administracyjnego procesowego i materialnego, z uwzględnieniem pełnego materiału dowodowego niniejszej sprawy, Sąd – rozpoznając sprawę na skutek wniesionej doń skargi – byłby upoważniony do zweryfikowania zasadności twierdzeń strony skarżącej co do dokonania wadliwej oceny dowodów przez organy obu instancji i błędnego przyjęcia przez te organy, że spadkodawca skarżącej, jako były właściciel działek gruntu położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obr. 11, ark. 7), zwrócił się z własnej inicjatywy do właściwego podmiotu publicznego o wykup tych działek, działając w sposób całkowicie dobrowolny, to jest bez związku z procedurą wywłaszczeniową. Ocena tej okoliczności przez Sąd jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, to jest ze względu na charakter uchybień popełnionych przez organ drugiej instancji, Sąd nie był uprawniony do oceny zasadności pozostałych zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, w celu usunięcia wskazanych wyżej naruszeń prawa. Organ ten, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie do zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej oceny, a następnie wydania stosownego rozstrzygnięcia, od którego służyć będzie skarga do Sądu. Wojewoda rozważy przy tym zasadność dołączenia do akt administracyjnych sprawy całości dokumentacji obrazującej przebieg postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r., znak: [...] oraz decyzjami Starosty z [...] r., znak: [...] oraz z [...] r., znak: [...], celem dokonania wnikliwej oraz pełnej oceny dokumentów zawartych w aktach tych spraw w łączności z dowodami zgromadzonymi dotychczas w toku postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej w kwocie stawek minimalnych, to jest [...] zł.