I OSK 1946/19

Dnia 15 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 617/18 w sprawie ze skargi L.K. i K.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 1946/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.K. i K.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosły L.K. i K.P. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciły mu naruszenie: 1/ prawa materialnego: art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lipca 1992 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej u.g.g.w.n., w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabywanej w celu budowy osiedla budownictwa jednorodzinnego, przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz infrastrukturę publiczną w postaci dróg, ciągów pieszych przedszkoli oraz zieleni urządzonej; 2/ przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że podstawą do jego niestosowania przez organ administracji może być również zmiana ustalonego stanu faktycznego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżące kasacyjnie oświadczyły, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. II OSK 269/18). Ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, bądź też w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu przez sąd orzeczenia. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., II SA/Gd 561/16, oddalił skargę od kasatoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., podzielając stanowisko organu odwoławczego, że na etapie postępowania przed organem I instancji doszło do nieprawidłowości procesowych i materialnoprawnych, które wymagały usunięcia poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Sąd koncentrował się wówczas głównie na przesłankach do wydania decyzji kasacyjnej, objętych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Z treści tego wyroku nie można zatem wywodzić wiążących ustaleń co do merytorycznych przesłanek wywłaszczenia, bowiem WSA nie dysponował wówczas pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do oceny tej kwestii, lecz materiałem, który wymagał uzupełnienia. Wprawdzie w wyroku tym znalazło się stwierdzenie, że "nabycie przez Gminę Miasta W. spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 u.g.n.w.n. na cel określony w art. 11 tej ustawy", jednakże skoro Sąd zgodził się wówczas z organem odwoławczym wydającym kasatoryjną decyzję, że materiał dowodowy sprawy wymagał uzupełnienia, to trudno obecnie zarzucić Sądowi I instancji, że zgodził się z tezą zawartą w obecnie zaskarżonej decyzji, że nowe dowody (choćby zeznania świadka) należy potraktować jako zmianę okoliczności faktycznych sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro zatem w wyroku z 2016 r. Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, to oczywiście podzielał stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro zatem po dodatkowych wyjaśnieniach organ uznał, że okoliczności sprawy wskazują, że do wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.g.w.n. nie doszło, a Sąd to zaakceptował, to trudno uznać, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów materialnych. Sąd prawidłowo bowiem uznał, w ślad za organem odwoławczym, że działka, której zwrotu domagały się skarżące, nie została wywłaszczona, a wyłącznie nabyta przez gminę W. w drodze cywilnoprawnej. Skoro zaś działka nie została wywłaszczona, to nie może być mowy o jej zwrocie. Stosownie bowiem do art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnione osoby mogą domagać się zwrotu nieruchomości wcześniej wywłaszczonej. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.). Stosownie do art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. nieruchomość może być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli jest niezbędna na cele: 1/ budowy i utrzymania dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych, 2/ budowy i utrzymania szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy, 3/ budowy i utrzymania obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowy i utrzymania zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 4/ zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, 5/ inne oczywiste cele publiczne. Akt notarialny z dnia [...] lipca 1992 r. obejmujący umowę sprzedaży działek nr [...], [...] i [...], nie precyzował celu, dla którego Gmina Miasto nabyła ich własność. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania, powstały w wyniku podziału działki pierwotnych. Z umowy wynikało, że przy jej zawarciu Gmina Miasto przedłożyła m.in. uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 29 maja 1992 r. Nr XXIII/279/92, upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy Chopina przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki numer [...], [...]. W sprawie nie ma sporu, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Uchwała zobowiązująca Zarząd Miasta do nabycia wskazanych działek do zasobu nieruchomości gminnych wskazywała na ich przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego miasta pod budownictwo mieszkaniowe. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że nabycie nieruchomości w celu budowy osiedla budownictwa jednorodzinnego, przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz infrastrukturę publiczną w postaci dróg, ciągów pieszych przedszkoli oraz zieleni urządzonej, można uznać za wywłaszczenie na podstawie obowiązujących w 1992 r. przepisów. Stanowisko to jest błędne ze względu na wadliwe utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (zob. art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.). Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z 16 października 2009 r., I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2866/14) – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n. – zob. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I OSK 826/11), to tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Wadliwie w niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie utożsamiają czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (z przeznaczeniem na realizację budownictwa jednorodzinnego – które nota bene nie było w dacie nabycia celem publicznym wymienionym w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1-5 u.g.g.w.n.) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie Gmina W. niewątpliwie nabywała nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z akt sprawy wynika, że Rady Miasta Wejherowa, uchwałą z dnia 29 maja 1992 r., Nr XXIII/279/92, upoważniła Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy Chopina, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe. Z treści tej uchwały, z ich podstawy prawnej oraz samej treści notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1992 r. nie wynika jednak, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości. Podstawą do uznania tego nabycia za wywłaszczenie nie może być fakt nabywania przez Gminę nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n., który wymieniony był w podstawie prawnej uchwały z dnia 29 maja 1992 r. Przepis ten stanowił podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczonych na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n.), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3). Zatem samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (stanowiącego cele publiczne w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) i włączanie tak nabytych nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 u.g.g.w.n. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. Ponadto w niniejszej sprawie, w momencie zawierania umowy z dnia 9 lipca 1992 r., nie były spełnione również formalne warunki wywłaszczenia. Zarząd Miasta nie dysponował bowiem w tym momencie zarówno wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 51 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n.), jak również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 51 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n.). Prawidłowa była zatem konkluzja Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do wywłaszczenia. W okresie obowiązywania u.g.g.w.n. jednostki samorządu terytorialnego mogły nabywać nieruchomości, także na cele publiczne – choć w niniejszej sprawie nawet tej przesłanki zabrakło, w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym umów sprzedaży. Nie można przyjmować, że każdy przypadek nabycia przez gminę nieruchomości następował w trybie wywłaszczenia tylko z tej racji, że obowiązywała wówczas powołana ustawa, a nabycia dokonywała jednostka samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie działki zostały nabyte przez Gminę Miasto W. na podstawie umowy sprzedaży dla realizacji celu, który w chwili jej zawierania nie miał charakteru publicznego – pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r., zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]" w W. oraz plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą nr 16/84 Naczelnika Miasta Wejherowa z dnia 25 października 1984 r., potwierdzają przeznaczenie zbywanych nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ani zapisy planu miejscowego, ani żadnych innych dokumentów czy to podziałowych czy przygotowujących inwestycję do realizacji nie determinują charakteru celu wywłaszczenia. Nie przesądzają o tym, że ma on charakter celu publicznego, który uzasadniałby przeprowadzenie procedury wywłaszczenia w oparciu o umowę cywilnoprawną. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.