II SA/Lu 193/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako LWINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. L. (dalej jako skarżący lub strona) zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej jako PINB) z 15 października 2021 r. nakładające na niego karę grzywny w wysokości 50 zł, za odmowę okazania przedmiotu oględzin, tj. budynku nr [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w L.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 15 października 2021 r. PINB na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. nałożył na stronę karę grzywny w wysokości [...] zł, za odmowę okazania przedmiotu oględzin, tj. budynku nr [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w L.. Postanowienie to zawierające pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia, zostało doręczono stronie 2 listopada 2021 r. Pismem z 9 listopada 2021 r. (nadanym na poczcie 15 listopada 2021 r.) które wpłynęło do organu 17 listopada 2021 r., strona wniosła zażalenie, w którym zakwestionowała zasadność ustalenia grzywny. Jednocześnie wraz z ww. zażaleniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, iż J. Ł. pełniący funkcję zarządcy sądowego Wspólnoty Mieszkaniowej L. ul. [...]/[...] w dniu 28 października 2021 r. miał wykonany test na obecność koronawirusa SARS-CoV-2, który potwierdził jego obecność. Na dowód powyższego do wniosku dołączył kserokopię wykonanego testu. Powołanym na wstępie postanowieniem LWINB, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a. - zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postanowienie PINB z 15 października 2021 r., zawierające pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia, zostało doręczono stronie 2 listopada 2021 r. W tej sytuacji przewidziany ww. art. 141 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia upłynął 9 listopada 2021 r. Zażalenie na postanowienie zostało natomiast wniesione za pośrednictwem poczty 15 listopada 2021 r. (stempel z datownikiem uwidoczniony na kopercie). Równocześnie został złożony wniosek z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia z uwagi na pozytywny wynik testy na obecność wirusa SARS-CoV-2 i związaną z tym faktem izolację. LWINB uznał jednak, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, co skutkowało wydaniem postanowienia z 20 grudnia 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Konsekwencją postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, które to postanowienie jest ostateczne w świetle art. 59 § 2 k.p.a., jest konieczność wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził uchybienie terminu do wniesieni zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając jego wydanie z naruszenie art. 58 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że termin do wniesienia zażalenia upływał 8-9 listopada 2021 r., gdyż izolacja zakończyła się 7 listopada 2021 r., podczas gdy termin ten upływał 15 listopada 2021 r. i w tym też dniu zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało wniesione. W odpowiedzi na skargę LWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie, nie narusza prawa. Uchybienie terminu, to sytuacja, w której strona postępowania, nie dokonała czynności w wyznaczonym dla niej czasie (terminie). Uchybienie terminu, niweczy możliwości wykorzystania uprawnień wynikających z tego etapu i rodzaju procedury, w której znajduje się sprawa, a niekiedy prowadzi do zaprzepaszczenia możliwości kontynuowania postępowania administracyjnego. Dlatego staranność w dotrzymywaniu terminów, jest podstawowym warunkiem realizacji uprawnień procesowych. Zgodnie z art. 141 § 1 i 2 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje trzy stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze oraz stadium podjęcia rozstrzygnięcia. We wstępnym stadium postępowania organ odwoławczy bada, czy zażalenie strony jest dopuszczalne oraz czy zostało złożone w ustawowym terminie. Jednym bowiem z wymogów formalnych, pozwalających organowi odwoławczemu na rozpoznanie merytoryczne zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, jest wniesienie go w przewidzianym przez k.p.a. 7-dniowym terminie, który liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie lub jej ogłoszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, stanowi jego uchybienie, a okoliczność uchybienia terminowi jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09). Wniesienie zażalenia po terminie może natomiast wywołać dwojakiego rodzaju skutki: po pierwsze – jeżeli żalący się nie złoży wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, po drugie - jeśli wraz z zażaleniem bądź w odrębnym piśmie strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ ma obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek, a dopiero potem, w zależności od sposobu załatwienia wniosku, albo wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, albo w razie przywrócenia terminu - rozpoznaje sprawę merytorycznie. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może zostać wydane przez organ odwoławczy przed rozpoznaniem wniosku odwołującego o przywrócenie tego terminu (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 408/09; wyrok NSA z 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 884/11; wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09; wyrok NSA z 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10). Jak wynika z akt sprawy skarżący wraz z zażaleniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienie PINB z 15 października 2021 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany więc był do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku, co też uczynił postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. nr ZOA-XIV.7721.34.1.2021 odmawiającym przywrócenie tego terminu, na którego treść powołuje się organ w zaskarżonym postanowieniu. W świetle prezentowanego wyżej poglądu, organ zachował właściwą kolejność przy wydawaniu postanowień. Konsekwencją postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia wydanego na podstawie art. 58 k.p.a. jest natomiast postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Regulacja art. 134 k.p.a. wprost natomiast stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania/zażalenia. Dyspozycja przywołanego przepisu ma charakter bezwarunkowy. Oznacza to, że w każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminowi określonemu w art. 141 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może rozpatrzeć zażalenia, lecz jest zobligowany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Ustawowy termin do wniesienia zażalenia jest bowiem terminem zawitym, a więc takim, którego przekroczenie powoduje nieskuteczność czynności. Termin do wniesienia odwołania może jednakże zostać przywrócony w sytuacjach wskazanych w art. 58 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł zażalenie z uchybieniem terminu oraz wystąpił równocześnie z podaniem o jego przywrócenie. W takiej sytuacji organ odwoławczy mógł stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionego podania o przywrócenie terminu. W myśl art. 59 § 2 k.p.a., wydane przez LWINB postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest postanowieniem ostatecznym. Odnosząc się do argumentów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść pożądanego skutku. Z akt sprawy bezspornie wynika, że postanowienie PINB z 15 października 2021 r. nakładające karę grzywny wraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia zażalenia doręczone natomiast zostało skarżącemu 2 listopada 2021 r. Zatem termin do złożenia zażalenia upływał 9 listopada 2021 r. Zażalenie zostało natomiast złożone 15 listopada 2021 r. Wbrew twierdzeniu strony, przedmiotowe zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Art. 134 k.p.a. obliguje natomiast organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. Podnoszona przez skarżącego w skardze argumentacja zdaje się także wskazywać, że skarżący błędnie łączy faktyczną datę doręczenie decyzji z datą ustania przyczyny uchybienia terminu. Nie można jednak przyjąć, że termin do złożenia zażalenia zaczął swój bieg dopiero po dniu zakończenia izolacji domowej przez skarżącego, tj. 8 listopada 2021 r. i zakończył swój bieg 15 listopada 2021 r., a skoro zażalenie zostało tego dnia złożone, to termin na jego wniesienie został zachowany. Data doręczenia decyzji lub postanowienia jest okolicznością obiektywną (pewną) i bez wpływu na jej określenie pozostają okoliczności istniejące w tej dacie, które, co najwyżej mogą uzasadniać wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W przypadku wniesienia odwołania - tu zażalenia - po terminie przewidzianym przepisami, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić, że zostało ono wniesione z jego uchybieniem, bez względu na wielkość, a także przyczynę tego uchybienia. Uchybienie terminu ma bowiem charakter obiektywny nie ocenny. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co czyniło skargę nieuzasadnioną i skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.