II SA/Lu 229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. We wniosku z dnia 30 września 2014 r. (data wpływu: 9 października 2014 r.) B. K., powołując się na przepisy art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. "o potwierdzenie, że zgodnie z projektem budowlanym pensjonatu <<[...]>> planowanym na działce nr [...] w K. D., to jest zgodnie z rysunkiem nr [...] tego projektu (elewacja wschodnia i północna), piwnica/taras usytuowana przy wschodniej granicy działki wyniesiona jest powyżej poziomu terenu na wysokość od 1,15 do 0,80 m". Wnioskodawca podkreślił, że wnosi o potwierdzenie ww. stanu faktycznego w formie zaświadczenia. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta P. postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których na żądanie wydaje się zaświadczenie. Po pierwsze, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), po drugie zaś, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W ocenie Starosty w niniejszej sprawie na zachodzi żadna z tych sytuacji. Żądanie wnioskodawcy potwierdzenia konkretnych faktów opiera się bowiem na konstrukcji decyzji administracyjnej, wydanej z mocy ustawy Prawo budowlane. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji strona wniosła o jego uchylenie, wskazując, że posiada interes prawny uzasadniający wydanie żądanego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisane postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca posiada interes prawny w wydaniu przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o żądanej treści, choć niewątpliwie posiada interes faktyczny w tym przedmiocie. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że z treści wniosku strony wynika, że żąda ona wydania zaświadczenia, które w istocie rzeczy stanowiłoby wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w części tekstowej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 15 lipca 2010 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę pensjonatu "[...]". W ocenie Kolegium wnioskodawca wniósł zatem o rozstrzygnięcie sposobu interpretacji ostatecznej decyzji administracyjnej, co oznacza, że wydanie żądanego zaświadczenia jest prawnie niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie ostateczne B. K. w ustawowym terminie wniósł skargę do Sądu. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zinterpretowało treść jego wniosku o wydanie zaświadczenia, który w istocie dotyczył potwierdzenia faktycznego stanu prawnego, a nie interpretacji decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że nie będąc wcześniej stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego pensjonatu "[...]", żądał wyłącznie potwierdzenia, że zgodnie z projektem budowlanym tego obiektu budowlanego piwnica/taras usytuowana przy wschodniej granicy działki wyniesiona jest powyżej poziomu terenu na wysokość od 1,15 do 0,80 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem żądania skarżącego – rozstrzygniętego powyższymi postanowieniami – było wydanie przez Starostę [...] zaświadczenia potwierdzającego w istocie, że decyzją Starosty [...] z dnia 15 lipca 2010 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę pensjonatu "[...]", zatwierdzony został projekt budowlany, zgodnie z którym "piwnica/taras", usytuowana przy wschodniej granicy działki, wyniesiona jest powyżej poziomu terenu na wysokość od 1,15 do 0,80 m. Oceniając zasadność odmowy uwzględnienia tego żądania podnieść na wstępie należy, że zaświadczenie, jako forma działania, organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217-219 k.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie stanu rzeczy co do faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne – według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy zaś art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające spełnia w tym przypadku jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 697). Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono dwie ważne okoliczności odnośnie stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Mianowicie, sądy zgodnie wskazują, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe. Organ nie może bowiem w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia wątpliwych kwestii (por. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646 oraz z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2284/10, LEX nr 1219102, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń sprowadza się do uznania, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest tym samym dopuszczalne, by organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64 oraz z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/12, LEX nr 1219248). O możliwości wydawania zaświadczeń i ich funkcji trafnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/07 (LEX nr 374817), podkreślając, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Wydanie zaświadczenia nie służy więc rozstrzyganiu sporu między stroną i organem, jak też nie służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych instytucji zaświadczenia uregulowanej przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego nie mogło być uwzględnione. Rozwijając powyższe stanowisko stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, że nie budzi wątpliwości, że żądanie skarżącego opierało się na dyspozycji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Poza sporem bowiem pozostaje, że u podstaw tego żądania nie leżał obowiązek wynikający z przepisu prawa, lecz skarżący domagał się wydania omawianego zaświadczenia powołując się na posiadany w tym zakresie – w jego ocenie – interes prawny. Wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści – jak słusznie stwierdziły organy obu instancji – nie mogło jednakowoż być oparte na prowadzonej przez Starotę [...] ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sporządzenie żądanego zaświadczenia wymagałoby bowiem w istocie analizy (interpretacji) treści wydanej przez powyższy organ decyzji administracyjnej z dnia 15 lipca 2010 r., nr [...], wydanej w sprawie pozwolenia na budowę pensjonatu "[...]", na działce nr [...] w K. D., przy jednoczesnej jej konfrontacji ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji wydanie wskazanego zaświadczenia wiązałoby się z rozstrzygnięciem wątpliwości co do zakresu przedmiotowego tej decyzji. Kłóci się to z istotą zaświadczenia, którego rolą jest potwierdzenie istniejącego, już ustalonego stanu faktycznego czy prawnego i które nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym. Reasumując należy zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego było prawnie niedopuszczalne. Ubocznie zaznaczyć należy, że okoliczność ta, stanowiąc wystarczający argument dla orzeczenia odmowy wydania zaświadczenia, czyniła zbędnymi rozważania odnośnie interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Niemniej jednak stwierdzić wypada, że nawet gdyby materia wskazana we wniosku skarżącego mogła być przedmiotem zaświadczenia, interesu prawnego w jego uzyskaniu – jak słusznie stwierdziło Kolegium – nie sposób doszukać się w okolicznościach powołanych w toku postępowania przez wnioskodawcę (dążenie do uzyskania opinii na temat projektu budowlanego opisywanego wyżej obiektu budowlanego), które to okoliczności świadczyć mogą co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego. Fakt, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją Starosty [...] przeczy natomiast tezie, jakoby dysponował on legitymacją do uzyskania żądanego zaświadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.