II SA/Lu 237/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w zakresie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. K. Ś. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (sprostowaną postanowienia z dnia [...] marca 2016 r.), którą organ ten – po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], ustalającą T. C.-W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku składowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na oborę o obsadzie do 39 DJP oraz na budowie zbiornika na płynne odchody zwierzęce (gnojówkę) pod tym budynkiem, na działkach nr ewid.[...] i [...] w miejscowości C., - w pkt 1. – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej załącznika graficznego nr [...] do decyzji i w tej części orzekł co do istoty w sposób określony w załączniku graficznym do niniejszej decyzji, - w pkt 2. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. W skardze, obok zarzutów kwestionujących ww. decyzję, skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Przedmiotowego wniosku nie poparł jednak żadną dodatkową argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wypada zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż przedmiotowy wniosek został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), jednak nie doszło do jego uwzględnienia (organ II instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – k. 143-144 akt adm.). Aktualne pozostawało zatem rozpoznanie przedmiotowego wniosku przez Sąd. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 cytowanego przepisu sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia tego typu ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. (por. J. P. T.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz, LexisNexis, W-wa 2004, str. 122). W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, albowiem zaskarżona decyzja, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie ma przymiotu wykonalności. Rozstrzygnięcie to ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma jedynie charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Pomimo więc tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować takich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, LEX nr 552936; z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 828/08, LEX nr 527765 oraz z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 639/11, LEX nr 1083863). Niezależnie od powyższej argumentacji wypada podkreślić, że wniosek skarżącego podlegałby oddaleniu nawet wówczas, gdyby instytucję wstrzymania wykonania aktu administracyjnego rozumieć w sposób szeroki, tj. jako wstrzymanie wykonania wszelkich skutków prawnych obowiązywania danego aktu (w tym wypadku wstrzymanie możliwości uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji w procesie budowlanym). Należy bowiem zauważyć, że rozpoznawany wniosek w istocie pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia i tym samym w żaden sposób nie wskazuje na możliwość wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem to w interesie strony leży wykazanie, że wykonanie decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W orzecznictwie podkreśla się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, w konsekwencji uzasadniając jego oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt II FZ 460/10, LEX nr 742514). Końcowo zaznaczyć wypada, że podstawy dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mogą stanowić zarzuty co do jej legalności, albowiem te mogą być przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie rozpoznawania skargi. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.