II SA/Lu 238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości stanowiących własność Gminy oddala skargę. W dniu [...] października 2011 r. Rada Miasta L., działając w oparciu o treść art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), podjęła chwałę Nr 212/XIV/2011 wyrażającą zgodę na wydzierżawienie w drodze przetargu nieograniczonego na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na parkingi strzeżone, zaznaczonych na załącznikach graficznych będących integralną częścią niniejszej uchwały, następujących nieruchomości stanowiących własność Gminy L.: 1) nieruchomości położonej przy ul. D. P. M. stanowiącej dz. nr [...] (obr. 34 – S. M., ark. 7) KW [...] o łącznej pow. około 0,[...] ha, 2) nieruchomości położonej przy ul. B. stanowiącej cz. dz. nr [...] o łącznej pow. około 0,[...] ha, 3) nieruchomości położonej przy ul. H. stanowiącej cz. dz. nr [...] (obr. 6 – C. G. K., ark. 1) KW [...] o pow. około 0,[...] ha, 4) nieruchomości położonej przy ul. W. rejon ulicy R. [...] stanowiącej cz. dz. nr [...] (obr. 14 – K., ark. 3) KW [...] o pow. około 0,[...] ha. Przedmiotowa uchwała została przyjęta po autopoprawce, w rezultacie której w § 1 projektu uchwały został skreślony punkt pierwszy dotyczący nieruchomości położonej przy ul. D., obejmującej część działki nr [...] o powierzchni ok. [...] m² oraz punkt szósty obejmujący nieruchomość położoną przy ul. R., stanowiącą część działki nr [...]. W uzasadnieniu powyższej autopoprawki wskazano, iż części działki nr [...] przy ul. D. Rada Miasta zdecydowała nie wydzierżawiać i pozostawić do dyspozycji mieszkańców z przeznaczeniem pod ogólnodostępny parking bezpłatny, natomiast nieruchomość położoną przy ul. R., stanowiącą część działki [...], Rada Miasta wycofała z przetargu z uwagi na pozytywne zaopiniowanie przez Radę Dzielnicy C. wniosku dotychczasowego dzierżawcy tej działki o oddanie mu tej działki w dzierżawę bez przetargu, jako że prowadzi on parking prawidłowo i posiada dobrą opinię zarówno od Spółdzielni Mieszkaniowej C., jak i klientów korzystających z tego parkingu oraz z pobliskiej parafii. Ponadto dotychczasowy dzierżawca tej działki zaangażował znaczne środki finansowe w kwocie 100.000 zł netto na urządzenie parkingu odpłatnego, które jeszcze się nie zamortyzowały. Jego sytuacja materialna i osobista jest wyjątkowa, albowiem jest on ojcem samotnie wychowującym dzieci, a prowadzenie parkingu stanowi dla niego jedyne źródło utrzymania rodziny. Uchwałę Nr 212/XIV/2011 zaskarżył w całości J. G., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj.: 1) wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa i przyjętej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez objęcie wydzierżawieniem w drodze przetargu nie wszystkich podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej; 2) art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do indywidualnych sytuacji dotychczasowych dzierżawców pozostałych nieruchomości objętych uchwałą; 3) art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji poprzez nierówne traktowanie podmiotów będących w identycznej sytuacji prawnej. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jeżeli gmina podejmuje uchwałę o zastosowaniu przetargu do określonych nieruchomości, to taka uchwała powinna obejmować wszystkie tego typu nieruchomości, w stosunku do których dzierżawa wygasa z określonym dniem, w tym wyłączone z trybu przetargowego dwie nieruchomości położone przy ul. D. i ul. R. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta L. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który by w sposób bezpośredni, konkretny i realny określał jego indywidualną sytuację prawną, a w konsekwencji - nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego indywidualnej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w pozbawieniu go możliwości wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. O. R. o powierzchni [...] m², stanowiącej część działki nr [...] z przeznaczeniem na parking w drodze bezprzetargowej, gdyż w zaskarżonej uchwale Rada Miasta L. podjęła decyzję, iż ta nieruchomość zostanie wydzierżawiona w drodze przetargu nieograniczonego na czas nieograniczony z przeznaczeniem na parking strzeżony (działka nr [...] ujęta w zaskarżonej uchwale w §1 pkt 4). Organ wskazał, że możliwość wydzierżawiania przedmiotowej nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy gwarantowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 37 ust. 4, oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które są przepisami lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw. Rada Miasta L., zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n., jest władna jedynie wyrazić zgodę na to, które nieruchomości wydzierżawia w drodze przetargowej, a co do których nieruchomości wyraża zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów. Tak też Rada Miasta zadecydowała w zaskarżonej uchwale oraz w uchwale z dnia 20 października 2011 r., Nr 235/XIV/201, w której wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na okres nie przekraczający 5 lat między innymi części działki nr 7/5 przy ul. R. z przeznaczeniem pod parking strzeżony. Takie uprawnienie Rady Miasta wynika z art. 37 ust 4 u.g.n. Jednocześnie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje prawa dotychczasowym dzierżawcom żądania zawarcia z nimi kolejnej umowy dzierżawy. To organ stanowiący decyduje, czy wydzierżawi dane nieruchomości w drodze przetargu, bądź bez przetargu. Zatem ustawodawca zarówno w art. 37 ust. 4 u.g.n., jak i w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, nie dał dotychczasowym dzierżawcom podstaw do żądania wydzierżawienia nieruchomości na ich rzecz bez przetargu (wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na wydzierżawienie w drodze przetargu nieograniczonego na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na parkingi strzeżone nieruchomości stanowiących własność Gminy Lublin, zaznaczonych na załącznikach graficznych będących integralną częścią uchwały. Skarżący J. G. w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały był dzierżawcą jednej z tych nieruchomości, stąd dopuszczalność skargi w oparciu o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie budzi wątpliwości Sądu. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należy przywołać treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Dopełnienie powyższej regulacji stanowi art. 37 u.g.n. W myśl ust. 1 tego przepisu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ust. 2 art. 37 u.g.n. zawiera zamknięty katalog przypadków zbycia nieruchomości komunalnych w drodze bezprzetargowej, zaś, stosownie do treści ust. 3, wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ust. 4 cytowanego przepisu, zgodnie z którym, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z powołanych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zasadą jest przetargowy tryb zawarcia umowy użytkowania, dzierżawy i najmu nieruchomości komunalnych. W przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 u.g.n. zwolnienie z tego obowiązku ma charakter ustawowy, natomiast w pozostałych sytuacjach istnieje możliwość zwrócenia się do wojewody lub organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o wyrażenie zgody na jego zniesienie, przy czym organy te są upoważnione do udzielenia wnioskowanej zgody niezależnie od tego, czy wystąpiły jakieś szczególne okoliczności. Wbrew wcześniejszemu stanowisku wyrażanemu w orzeczeniach sądów administracyjnych, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela (m. in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 756/05, wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., I OSK 558/08 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2006 r., II SA/Op 606/06), literalna, systemowa i funkcjonalna wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. w powiązaniu z treścią ust. 2 i 3 tego przepisu nie pozostawiają wątpliwości, że bezprzetargowy tryb wydzierżawiania nieruchomości gminnych jest dopuszczalny w każdej sytuacji, jeśli rada gminy wyrazi na to zgodę. Przepis nie uzależnia owej zgody od spełnienia dodatkowych warunków - rada gminy ma więc możliwość uznaniowego wydania tej zgody lub odmowy jej wydania. Jednak, aby rada gminy miała podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, musi dysponować stosownym wnioskiem podmiotu zainteresowanego wyrażeniem takiej zgody. Inaczej rzecz ujmując, osoba, która chce uzyskać zgodę rady gminy na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości komunalnej, musi wystąpić ze stosownym wnioskiem do tego organu (tak również M. Hermann, glosa krytyczna do wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 756/05, ZNSA 2007, nr 5 – 6, s. 157 oraz J. Majcher – Borkowska, Wieloletnia dzierżawa nieruchomości gminnej bez przetargu, Samorząd Terytorialny 2009, nr 10, s. 48 – 52). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wystąpił do Rady Miasta L. o wyłączenie dzierżawionej przez niego dotychczas nieruchomości z przetargowego trybu zawarcia kolejnych umów dzierżawy. Rada nie miała zatem podstaw do objęcia przedmiotowej nieruchomości trybem bezprzetargowym. Radzie Miasta L. nie można zarzucić naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości czy zakazu dyskryminacji, gdyż dotychczasowy dzierżawca części działki nr [...] położonej przy ul. R. złożył wniosek o wyłączenie tej nieruchomości z trybu przetargowego i stosowną zgodę uzyskał. Zasada równości obowiązuje wyłącznie w przypadku podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Trudno zaś mówić o analogicznej sytuacji prawnej skarżącego i dotychczasowego dzierżawcy części działki nr [...] w sytuacji, gdy skarżący w ogóle nie ubiegał się o wyłączenie dzierżawionej przez siebie działki z trybu przetargowego. W związku z powyższym za bezpodstawne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Poz. 270).