II SA/Lu 246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...]Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 stycznia 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), po rozpoznaniu odwołania [...]. z siedzibą w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 października 2013 r. znak: [...]odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego z garażem podziemnym oraz budowie regałów magazynowych wysokiego składowania na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 4/26, położonej przy ul. [...] w Lublinie; pas drogowy – działki nr ew. 11/1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołując podstawy materialnoprawne ustalenia warunków zabudowy wskazał, że projektowana realizacja inwestycji dotyczy nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uwzględnił organ I instancji. Dlatego podzielił stanowisko tego organu, według którego negatywną przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji jest brak dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to jest bezpośredniego dostępu do tej drogi albo dostępu do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organy obu instancji uznały, że umowa dzierżawy zawarta przez skarżącą z [...] S.A. w [...] w dniu 27 października 2010 r. nie umożliwia dostępu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., odwołując się w tym zakresie do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Lu 219/09. Ponadto organy powołały się na negatywne stanowisko zarządcy drogi (Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta [...]), który pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podnosząc, że działka o ewidencyjnym nr 4/26 nie posiada możliwości obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z ulic [...] i [...], ze względu na lokalizację działki w rejonie projektowanego skrzyżowania tych ulic. Wprawdzie, jak wskazały organy, stanowisko to zostało wyrażone w innej sprawie, lecz stan faktyczny i prawny dotyczący obsługi komunikacyjnej działki nr 4/26 nie uległ zmianie poza tym, że obecnie [...] S.A. kwestionują umowę dzierżawy zawartą z inwestorem. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...]. z siedzibą w [...], zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w związku z poczynionymi w sposób dowolny i nie poparty dowodami ustaleniami, że przez działkę nr 4/30 nie przebiega droga wewnętrzna; 2) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, polegającą na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo posiadania takiego dostępu poprzez istniejącą drogę wewnętrzną; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, iż posiadanie przez inwestora prawa do korzystania z istniejącej drogi wewnętrznej na podstawie umowy dzierżawy nie spełnia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przez sąsiednią działkę o nr ew. 4/30 przebiega bowiem droga wewnętrzna, która komunikuje nieruchomość skarżącej z droga publiczną, o czym organy obu instancji wiedziały przed wydaniem rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Na dowód takiego stanu rzeczy do akt niniejszej sprawy skarżąca załączyła m.in. dokumentację fotograficzną obrazującą przebieg drogi wewnętrznej. W takich okolicznościach – w ocenie skarżącej – spełnione zostały określone w obowiązujących przepisach prawa przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy skoro działka, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejącą drogę wewnętrzną biegnącą przez działkę nr 4/30 położoną w [...], która jest w użytkowaniu wieczystym [...]. Dostęp ten został zagwarantowany poprzez zawarcie między [...] oraz [...] w dniu 27 października 2010 r. umowy dzierżawy. Umowa ta w § 2 stanowi, że wydzierżawiający oddał dzierżawcy (spółce [...].) w dzierżawę wydzieloną z działki nr 4/30 część gruntu z przeznaczeniem na drogę dojazdową do działki nr 4/26, której skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym. Skarżąca podniosła również, że posiada nie tylko zgodę użytkownika wieczystego na korzystanie z drogi wewnętrznej na działce nr 4/30, ale także zobowiązanie wyrażone w zawartej umowie dzierżawy, która zgodnie z wolą stron będzie obowiązywała do czasu ustanowienia służebności drogowej (względnie otwarcia przez dzierżawcę innej niezależnej drogi dojazdowej do działki nr 4/26). Zagwarantowany zatem został i to w sposób ciągły, dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą już drogę wewnętrzną prowadzącą poprzez działkę nr 4/30. W ocenie skarżącej z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., w sprawie sygn. akt SA/Lu 219/09, na który powołał się organ odwoławczy, wynika – wbrew stanowisku tego organu – że wystarczające dla zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest również zapewnienie dostępu przez drogę wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że wobec sporu zaistniałego pomiędzy inwestorem a [...], które sprzeciwiły się wszelkim inwestycjom budowlanym na działce nr 4/26, nie doszło do wypełnienia ustaleń umowy dzierżawy, tzn. nie doszło do ustanowienia służebności drogi koniecznej na części gruntu wydzielonego z działki nr 4/30, która to okoliczność stawiać może pod znakiem zapytania samą umowę dzierżawy zawartą na czas określony. Nadto w § 3 umowy dzierżawy dzierżawca zobowiązywał się jednocześnie (alternatywnie) do otwarcia niezależnej drogi dojazdowej do działki nr 4/26, innej niż wynikająca z przedmiotu dzierżawy, czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie obu tych rozstrzygnięć. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że odmówiły one wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, iż działka nr 4/26, której dotyczy wniosek, nie ma dostępu do drogi publicznej. Stanowisko takie w świetle okoliczności sprawy, jest co najmniej przedwczesne. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Jednym z tych warunków jest dostęp działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji tej wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Stąd prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na przyjęciu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym (jedynym) dostępem do drogi publicznej (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12, Lex nr 1502254 oraz z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2040/11, Lex nr 1354928, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12, Lex nr 1379553 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., II SA/Łd 585/14, Lex nr 1534391). Z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) wynika, że drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Oprócz statusu własnościowego istotne jest to, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Ponadto z przepisu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) wynika, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami i podmioty te, ustalając organizację ruchu na tych drogach, stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy – Prawo o ruchu drogowym i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a powołanej ustawy). Z powyższych rozważań wynika, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter, zarówno z punktu widzenia stosunków własnościowych, jak i w zakresie dostępności do nich. Mogą istnieć drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej, mogą też istnieć drogi wewnętrzne o nieograniczonej dostępności. W okolicznościach faktycznych tej sprawy poza sporem jest to, że działka nr 4/26 (będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej) nie ma, ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez ustanowioną służebność drogową (służebność gruntową drogi koniecznej). Tymczasem z dokumentów zawartych w aktach sądowych i administracyjnych istotnie wynika – jak twierdzi strona skarżąca – że na części działki nr 4/30 w rzeczywistości istnieje droga wewnętrzna, która umożliwia dojazd z działki nr 4/26 do drogi publicznej, to jest ul. [...] (mającej status drogi powiatowej). W dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi uwidoczniony jest fragment działki nr 4/30 ze znakiem drogowym – "zakaz zatrzymywania się i postoju" oraz tablicą "droga wewnętrzna" (k. 25-29 akt sądowych). Okoliczności powyższe nie były – wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przedmiotem oceny i rozważań organów obu instancji, co wskazuje, że doszło do wadliwych ustaleń faktycznych. Nie można bowiem podzielić stanowczego ustalenia organów, że będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej działka nr 4/26 w ogóle nie ma dostępu do drogi publicznej. Taki dostęp w rzeczywistości istnieje, jednakże organy zaniechały ustalenia, czy spełnia on wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a w konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy w sytuacji stwierdzenia rozdźwięku pomiędzy istniejącym stanem rzeczy a wadliwie dokonanymi przez organy ustaleniami faktycznymi stanowi naruszenie wskazanych przepisów. Uchybienia te (zarówno przepisom postępowania administracyjnego, jak i przepisom prawa materialnego) powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Co więcej, tego rodzaju wnioski zostały już wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w analogicznych okolicznościach faktycznych w sprawie, jaka toczyła się z wniosku skarżącej, który dotyczył ustalenia warunków zabudowy na tej samej nieruchomości, jednakże odnośnie innej inwestycji (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 486/14). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania nastąpiło w oparciu o zasadę odpowiedzialności za wynik sprawy określoną w przepisach art. 200 p.p.s.a. w związku z 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wyjaśnią rzeczywiste okoliczności faktyczne dotyczące drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr 4/30, uwzględniając przedstawione wyżej oceny i – w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie – podejmą decyzje stosownie do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mając na uwadze, że umowa dzierżawy nieruchomości, na którą również powołuje się strona skarżąca, nie wywołuje skutku w postaci stworzenia dostępu do drogi publicznej (tak w wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09). Na zakończenie trzeba również zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 24 lipca 2013 r. (k. 1 akt administracyjnych I instancji), dlatego stanowisko zarządcy drogi zawarte w piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na które powołały się organy obu instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zostało wyrażone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.