II SA/Lu 246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia 19 stycznia 2018r. grupa mieszkańców wsi K. domagała się sprawdzenia zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych na działce nr [...], stanowiącej własność G. P.. Podano, że bez stosownych zezwoleń w budynku mieszkalnym nadbudowano piętro, dokonano także podwyższenia oraz wprowadzono zmiany w projekcie konstrukcji dachu w budynku gospodarczym wybudowanego z cegły cementowej. Zaznaczono przy tym, że budynek ten wchodzi w obręb działki nr [...], będącej drogą publiczną. Także kolejny budynek gospodarczy po całej długości wchodzi w obręb działki [...], również będącą drogą publiczną. Natomiast trzeci z budynków ( chłodnia ) prawie w całości jest zbudowany w obrębie działki nr [...], która stanowi własność Wspólnoty [...]. Wnioskodawcy zaznaczyli, że w obręb tej działki wchodzi także budynek mieszkalny. Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych – przy nadbudowie budynku gospodarczego na działkach nr ewid.[...] [...] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na działce znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 7,89 m x 15,08 m i wysokości ok. 7,89 m mierzonej do kalenicy. Według kopii mapy zasadniczej z dnia [...]. jest on zlokalizowany na działkach [...] natomiast według kopii mapy z [...] r. na działce [...] Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2018r. stwierdzono, że budynek wykonano w konstrukcji murowanej z cegły silikatowej, posiada dach dwuspadowy w kierunku wschód - zachód, pokryty blachą trapezową. Ustalono również, że w budynku wykonano roboty budowlane polegające na podniesieniu ścianek kolankowych od strony zachodniej i wschodniej o wysokość ok. 0,45 m i ścianek szczytowych od strony południowej i północnej o wysokość ok. 0,70 m. Wykonano również nową konstrukcję dachu i pokrycie dachu blachą trapezową. Stwierdzono, że od strony wschodniej został zamurowany otwór drzwiowy o wymiarach 3,80 m x ok. 3,15 m. Podczas oględzin inwestorka oświadczyła, że powyższe roboty wykonała w 2010r. oraz, że nie potrafił wskazać faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...]. Ustalono ponadto, że G. P. dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w O. L. w dniu 26 kwietnia 2010 r. robót remontowych budynku stodoły na działce nr [...] w Kolczynie, obejmujących wymianę pokrycia dachowego z blachy oc na blachę trapezową. W tych okolicznościach organ zakwalifikował wykonane roboty za nadbudowę budynku, dla której wymagane jest pozwolenie na budowę, którego inwestorka nie posiadała. Organ zauważył jednocześnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 1 września 2015r. ( II OSK 28/14), że w sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, to wykluczone jest stosowanie przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też organ za uzasadnione uznał zastosowanie procedury określonej w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wyjaśnił, że działki nr ewid.[...] i [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. ( DZ. Urz. Woj. L. . Nr [...] r.) przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej (MR). Na terenach oznaczonych symbolem MR ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę zagrodową oraz następujące warunki zagospodarowania: a. adaptacja, rozbudowa i budowa obiektów budowlanych w granicach istniejących zabudowanych działek, b. lokalizacja nowych siedlisk rolniczych. Obowiązuje utrzymanie tradycyjnego charakteru wsi: a. w skali zabudowy - maksymalna wysokość dwie kondygnacje, druga kondygnacja zalecana jako poddasz użytkowe, b. w formie i proporcji bryły budynków w nawiązaniu do tradycji lokalnych, c. sytuowaniu budynków w ujednoliconej linii od krawędzi dróg publicznych, z wyłączeniem przypadków, gdy warunek ten uniemożliwiałby zabudowę działki, d. pokryciu budynków mieszkalnych dachami spadzistymi o symetrycznym nachyleniu połaci powyżej 30°. Powyższe oznacza, że zakres wykonanych robót budowlanych jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. W.. Ponadto, roboty budowlane wykonane zostały w sposób nie wymagający wykonania dodatkowych robót budowlanych. Wykonano je w sposób niezagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku, a do ich wykonania użyto wyrobów budowlanych należytej jakości. W efekcie nie było podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do kwestii przekroczenia, przy budowie tego budynku, granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...], stanowiącej własność G. W., organ stwierdził, że sprawa ta nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego. Spór o własności i przebieg granic ma charakter cywilnoprawny i może być rozstrzygnięty tylko w sprawie cywilnej przed właściwym sądem powszechnym. Przez działanie administracji publicznej strona nie może osiągać skutków o charakterze cywilnoprawnym, w tym przypadku odzyskania uprawnień właścicielskich nad częścią nieruchomości gruntowej, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do orzekania o prawie własności. Po rozpoznaniu odwołania B. C., właścicielki działki nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił nałożenia na G. P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr [...] Również organ odwoławczy uznał, że wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako nadbudowę budynku, co wymagało uzyskania, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył jednak, że inwestorka przed przystąpieniem do realizacji spornej inwestycji w 2010 r., dokonała w dniu [...] w O. L. zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego na stodole z blachy ocynkowanej na blachę trapezową (k. 13,14). Do zgłoszenia dołączono mapę działki, na której usytuowany jest budynek przeznaczony do remontu (wymiany pokrycia dachowego). Starosta [...] w O. L. nie wniósł sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych. Jakkolwiek zatem zrealizowana inwestycja znacząco wykroczyła poza zakres dokonanego zgłoszenia, ostatecznie przybierając formę nadbudowy zlokalizowanego na działce nr [...] budynku gospodarczego, to nie ma podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zastosowanie powinien mieć zatem tryb naprawczy uregulowany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który odnosi się m.in. do przypadku samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. Stodoła została wybudowana w latach 80-tych ub. wieku przed przejęciem gospodarstwa przez inwestorkę, w trakcie natomiast oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2018 r. inspektorzy PINB w O. L. nie stwierdzili, by przeprowadzone były roboty budowlane w sposób mogący powodować zagrożenie dla ludzi lub mienia. Organ zaznaczył ponadto, że przedmiotowy budynek istniał w tym miejscu w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania zmiany pokrycia obiektu. Natomiast w piśmie z dnia 3 września 2018 r. sporządzonym przez Kierownika Referatu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stwierdzono, że ze względu na jakość osnowy geodezyjnej, brak jest możliwości określenia dokładnego usytuowania budynków na działce o nr [...], względem jej granic ewidencyjnych. Także w ocenie organu odwoławczego kwestie dotyczące naruszenia prawa własności nie podlegają rozstrzygnięciom przez organ nadzoru budowlanego, w toku postępowania administracyjnego, sprawy te rozstrzygane są w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Uzasadniając zmianę decyzji organ stwierdził natomiast, że nie wskazano w niej adresata, którego dotyczy osnowa decyzji. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono lub nie, określony obowiązek może uniemożliwiać wykonanie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. C. zarzuciła decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie : 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że pomimo stwierdzenia, iż w ramach przeprowadzonych robót budowlanych w ramach dokonanego zgłoszenia robót nie wymagających wydania decyzji pozwolenia na budowę, inwestor wykonał roboty wymagające takiego pozwolenia z zamiarem uniknięcia procedury związanej uzyskaniem pozwolenia na budowę nie zobowiązał inwestora do przywrócenia stanu faktycznego wykonanych robót do stanu zgodnego z rodzajem i zakresem robót wskazanych w zgłoszeniu ; 2. art. 4 ustawy Prawo Budowlane w ten sposób, że organ w żaden sposób nie dokonał ustaleń związanych z faktem, iż inwestor nie posiadał prawa dysponowania gruntem na cele budowlane w 2010 r. o czym wiedział zarówno inwestor jak i organ przyjmujący zgłoszenie bowiem okoliczność ta powinna zostać ustalona w sposób niebudzący wątpliwości, zaś organ budowlany był w posiadaniu dokumentacji geodezyjnej z której jasno wynikało, iż w dacie dokonywania zgłoszenia inwestor nie dysponował takim prawem 3. naruszenie zasad rozumowania poprzez przyjęcie iż roboty budowlane wykonane przez inwestora stanowiły nadbudowę budynku gospodarczego gdy wypełniają one definicję rozbudowy określonej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane co stanowi w myśl definicji legalnej budowę na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią pierwszorzędna dla rozpoznania skargi jest ustalenie, czy skarżąca w ogóle posiada status strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 50 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zatem przede wszystkim osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku w postępowaniu naprawczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania jej przepis art. 28 ust. 2 (wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16, z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11, z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08, z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stąd też krąg stron w postępowaniu naprawczym powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. Należy zaznaczyć, że sam interes prawny nie uzasadnia jeszcze statusu strony konkretnego postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. o stronie postępowania administracyjnego można mówić dopiero po stwierdzeniu opisanego wyżej związku pomiędzy tym interesem, a postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Dla ustalenia tego związku konieczna jest zatem również analiza przedmiotu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania ( wyroki NSA z 19 lutego 2019 r., II GSK 1698/17; 17 marca 2017 r., II GSK 3382 opubl. w CBOSA). Poza tym interes prawny musi być indywidualny, bezpośredni i realny. Trzeba zauważyć, że w tej sprawie przedmiotem była nadbudowa budynku gospodarczego na działce [...] położonej w miejscowości K., polegająca na podniesieniu ścianek kolankowych od strony zachodniej i wschodniej o wysokość 45 cm i ścianek szczytowych id strony południowej i północnej o 70 cm. Ponadto wykonano nową konstrukcję dachu, położono blachę trapezową i zamurowano od strony wschodniej otwór drzwiowy o wymiarach 3,80x 3,15m. Impulsem zaś do wszczęcia postępowania było pismo grupy mieszkańców tej miejscowości w którym wskazywali, że nadbudowany budynek wchodzi w obręb działki nr [...] będącej drogą publiczną. Podali również, że także kolejne budynki znajdujące się na działce [...] ingerują w sąsiednią nieruchomość nr [...] również będącą drogą publiczną oraz nr [...], która stanowi własność Wspólnoty Wiejskiej. W oparciu o powyższe dane zawiadomieniem z 23 sierpnia 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. wszczął postepowanie z urzędu. Następnie zaś uznając, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz została wykonana nie zagrażający bezpieczeństwu konstrukcji, użyto wyrobów budowlanych należytej jakości i nie jest wymagane wykonanie dodatkowych robót budowlanych, odmówił nałożenia na inwestorkę wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca w żadnym razie nie wykazała, aby posiadała swój własny zindywidualizowany interes prawny w powyższym sensie uzasadniający jej udział w rozpoznawanej sprawie jako strony postępowania. Nie wskazała nawet żadnego źródła, przepisu prawa materialnego z którego ten interes prawny wywodzi. Prawdą jest, że według przeważającego poglądu źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie, obok przepisów prawa administracyjnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza dotyczące prawa własności, jak art. 140 i art. 144 ( odmiennie NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2019r. II OSK 2146/17 opubl. w CBOSA). Potwierdza to orzecznictwo NSA, w którym wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu naprawczym może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości ( wyroki NSA z 23 października 2014 r., II OSK 923/13 i 3 grudnia 2014 r. II OSK 1204/13 opubl. w CBOSA). Wymaga to jednak wykazania, że inwestycja ma wpływ na grunty sąsiednie, także w odniesieniu do samowoli budowlanej. Nie ma wątpliwości, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Utrwalony jest przy tym pogląd, według którego w świetle art. 28 kpa brak jest podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem tego przepisu jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. II OSK 1572/17 i 25 kwietnia 2018 r. II OSK 2751/17 opubl. w CBOSA). W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie jest zatem co do zasady wystarczająca argumentacja, że sam fakt samowoli budowlanej jest wystarczający dla uzasadnienia istnienia interesu prawnego podmiotu domagającego się przeprowadzenia postępowania. Skarżąca nie dowiodła, aby opisane wyżej roboty budowalne w jakikolwiek sposób wpłynęły na korzystanie z jej nieruchomości i jak już podano, nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, administracyjnego lub cywilnego na podstawie której mogłaby żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby. Nie wykazała zatem związku pomiędzy swoją sytuacją prawną (uprawnieniami i obowiązkami), a zrealizowanymi robotami budowlanymi. Z treści odwołania i skargi nie wynika jakikolwiek wpływ wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych na działkę skarżącej. Z akt wynika, że działka nr [...] której jest właścicielką, nawet bezpośrednio nie sąsiaduje z działką inwestorki o nr [...]. Przedziela je działka nr [...], według informacji stanowiąca drogę publiczną, której właścicielem jest Gmina [...]. Nawet, gdyby przyjąć, co przecież w żadnym razie nie zostały wykazane, że roboty zostały wykonane w budynku częściowo znajdującym się na działce nr [...], to przecież nie urealnia interesu prawnego samej skarżącej, który jak już wspomniano musi być indywidualny, bezpośredni i realny. Dla oceny legitymacji skargowej skarżącej bez znaczenia pozostaje przyznanie jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Skoro interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może zatem wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu oraz doręczano jej zapadle w sprawie decyzje. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.