II SA/Lu 248/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania E. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - I. J. na okres od dnia 1 sierpnia 2017 r. do bezterminowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 2 sierpnia 2017 r. wpłynął do organu I instancji wniosek E. W. (dalej jako "skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką - I. J.. Organ powołując się na przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. DZ.U. z 2017 r., poz. 1952, zwanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności I. J. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 31 lipca 2017 r. Nr [...]([...]), które skarżąca dołączyła do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że niepełnosprawność matki powstała w wieku 74 lat. Wobec powyższego, organ uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego odmówił jego przyznania. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, kwestionując zasadność wydanej decyzji i wskazując na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, a tym samym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności I. J., które skarżąca dołączyła do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że niepełnosprawność matki powstała w wieku 74 lat, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem reguł zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, zastrzeżeń nie budzi także kwalifikacja prawna, ponieważ powyższy przepis, pomimo stwierdzenia jego niezgodności z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny obowiązuje nadal i jest nadal stosowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust.1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust.1, art. 69 oraz art. 71 ust.1 konstytucji RP oraz Protokołem 1 art.1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, a także art. 6 ust.1 EKPC w zw. z art. 11 ust.1 oraz ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) w zakresie w jakim umożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy na podstawie obowiązującej ustawy świadczeniowej bezterminowo, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia lub w przypadku osób kontynuujących naukę, po 25 roku życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 p.p.s.a., normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania E. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - I. J. na okres od dnia 1 sierpnia 2017 r. do bezterminowo. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ l i II instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy wyjaśnić także, że obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.). Stosownie do art.128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. W niniejszej sprawie, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożyła jej córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem ustalającym, że została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zdaniem orzekających organów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2). W takim stanie faktycznym organy uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność matki skarżącej powstała, gdy osiągnęła ona wiek 74 lat. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych – art. 17 ust. 1 i ust. 1b tej ustawy. Zaprezentowana przez orzekające w tej sprawie organy wykładnia tych przepisów nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Istotnie, wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak, wbrew stanowisku organów, konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne (wyrok WSA w Krakowie z dna 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 112/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że pomimo, stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązuje on nadal i jest nadal stosowany. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Pomimo, iż w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - Sąd nie może nie brać pod uwagę. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygn. akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Podkreślenia wymaga, że analogiczną ocenę prawną zaprezentowano również w licznych wyrokach sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., l OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., l SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14). Sąd, w składzie orzekającym w tej sprawie, uwzględniając powyższy pogląd stwierdził, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, miały obowiązek zbadać, czy skarżąca jako wnioskodawca, spełniała warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły treści tej normy prawnej, a tym samym nie rozpatrzyły wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku E. W. organy winny zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i b oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.