II SA/Lu 258/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 30 grudnia 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania K. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. z 2 listopada 2022 r., znak: [...] odmawiającą K. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią A. G.. Kolegium stanęło na stanowisku, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej przesłanki wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, gdyż decyzja organu I instancji nie uwzględniła skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13). Jednak, jak wyjaśniło Kolegium, nawet po usunięciu z przedmiotowej decyzji części zawierającej nieprawidłową interpretację przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal nie została spełniona kluczowa przesłanka przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, tj. kwestia pierwszeństwa w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która w niniejszej sprawie dotyczyła osób spokrewnionych z niepełnosprawną A. G. w stopniu pierwszym, tj. jej dzieci W. G. i J. Ć.. Kolegium wyjaśniło, że syn niepełnosprawnej A. G. W. Guz mieszka samotnie w Krępcu, jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności, boryka się z cukrzycą, schizofrenią, ma problemy z przepukliną brzuszną i kręgosłupem. Utrzymuje się jedynie z renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium dało wiarę jego wyjaśnieniom, że nie mógł sprawować opieki nad niepełnosprawną matką, mimo że był gotowy to zrobić, ale zdecydowała ona inaczej, nie chcąc się przeprowadzać ze Ś. do K. (dane z rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 27 września 2022 r., k. 92 - 95 akt). Inaczej, według Kolegium, przedstawiała się sytuacja rodzinna i finansowa córki A. G. J. Ćwikły, która prowadzi gospodarstwo domowe z mężem oraz córką. Dochody tego gospodarstwa stanowią dochody J. Ć. z umowy o pracę w kwocie [...]zł miesięcznie oraz świadczenie emerytalno-rentowe jej męża w kwocie [...]zł miesięcznie (k. 78). W wywiadzie środowiskowym J. Ć. podała, że jest osobą aktywną zawodowo i z tego powodu nie była w stanie zająć się matką, jednakże matka przebywała u niej aż do śmierci ([...] zmarła 3 września 2022 r.). W ocenie Kolegium, przesłanki do przyznania wnukowi świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby tylko wtedy, gdy dzieci babci nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania byłoby niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.i.o.). Kolegium podkreśliło, że nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez dzieci bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką, ale także o brak możliwości dostarczania przez dzieci środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki. Kolegium nie miało zamiaru wykluczyć wnuka z kręgu osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże ustalenie wnukowi prawa do tego świadczenia możliwe byłoby tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci, zwłaszcza córka J. Ć., nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Kolegium zwróciło uwagę na to, że J. Ć. przyjęła chorą matkę do swojego domu, aby tam spędziła ostatnie miesiące swojego życia. W tym czasie musiała otaczać opieką matkę i ponosić związane z tym koszty, niezależnie od tego, że wnuk K. P. również przyjeżdżał codziennie ze Ś. do [...], aby być z babcią i pomagać jej w codziennym funkcjonowaniu. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miały dzieci niepełnosprawnej A. G., których obowiązek alimentacyjny względem matki wyprzedzał obowiązek alimentacyjny wnuka K. P.. Skargę na decyzję Kolegium wniósł K. P., zarzucając rażącą obrazę prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka będącego jednocześnie faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej A. G., które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia cytowanych przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżący w związku z tym wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z wnioskiem skarżącego i wobec braku ze strony organu żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem ani stanu zdrowia babci skarżącego K. P., która była niewątpliwie niepełnosprawna w znacznym stopniu i wymagała pomocy osób drugich, ani też faktu, że skarżący sprawował opiekę nad babcią. Bezsporne jest również, że nieżyjąca już A. G. miała dwoje dzieci: W. G. i J. Ć., którzy nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. (OPS 2/22) uchwały, której punkt pierwszy stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. przesądził zatem, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią przez osoby inne niż spokrewnione z nią w pierwszym stopniu (tj. w tej sytuacji dzieci), jest legitymowanie się przez te osoby (dzieci) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Podkreślił, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Pogląd ten dominował zresztą również we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z 10 listopada 2022 r., II SA/Lu 352/22, z 27 września 2022 r., II SA/Lu 421/22). U jego źródeł legło przekonanie, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Reasumując, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, ponieważ miała ona dzieci, które nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie ma argumentacja dotycząca obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki nad babcią skarżącego przez jej syna z uwagi na lekki stopień jego niepełnosprawności czy przez jej córkę - z uwagi na aktywność zawodową. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.