II SA/Lu 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., odmówiono R. M. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: M. G. i A. M. na okres od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.) regulujące zasady ustalania zasiłku rodzinnego. Wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki uzyskania wnioskowanego świadczenia, ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że w 2016 r. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego wynoszącą [...] zł. Organ w sposób szczegółowy przedstawił sposób, w jaki wyliczył wysokość dochodu rodziny. W odwołaniu od tej decyzji R. M. zakwestionowała wysokość ustalonego dochodu. Podniosła, że do utraty dochodu doszło, ponieważ uległ obniżeniu wymiar jej czasu pracy. Skutkiem tego od września 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w 2016 r. trzyosobowa rodzina wnioskodawczyni uzyskała dochód w łącznej kwocie [...]zł. Na dochód jej rodziny składał się dochód uzyskany przez wnioskodawczynię w kwocie [...]zł ([...] zł - [...] zł składka na ubezpieczenie społeczne - [...] zł składka na ubezpieczenie zdrowotne -[...] zł - należny podatek = [...] zł), dochód z tytułu alimentów wypłaconych w 2016 r. przez Komornika Sądowego na rzecz A. M. [...] zł oraz alimentów uzyskanych na rzecz syna M. G. w kwocie [...]zł, zgodnie z ugodą zawartą w sprawie o sygn. akt [...] [...]. Miesięczny dochód rodziny, według wyliczeń organu, wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę - [...] zł (2 [...] zł : 3 osoby = [...] zł). W związku z tym, zdaniem organu, uzyskany dochód przekroczył normatywne kryterium dochodowe, warunkujące prawo do świadczeń rodzinnych. Organ wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do przyznania prawa do świadczenia przy uwzględnieniu art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą o którą został przekroczony dochód rodziny. Kwota przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie wynosi bowiem [...] zł (miesięczny dochód rodziny [...] zł - [...] zł tj. [...] zł x 3 osób = [...] zł), natomiast kwota zasiłków rodzinnych ustalona zgodnie z art. 5 ust. 3b tej ustawy w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wynosi [...] zł (wyliczenia dokonane zostały na podstawie art. 5 ust. 3a ustawy). Ponieważ, jak podniósł organ, kwota, o którą został przekroczony dochód, jest wyższa od łącznej kwoty zasiłków wraz z dodatkami, prawo do świadczeń rodzinnych nie przysługuje. W skardze na decyzję organu drugiej instancji R. M., wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzuciła, że błędnie ustalono wysokość jej dochodu, gdyż nie uwzględniono jego utraty. Wskazała, że ponieważ korzystała z uprawnień rodzicielskich oraz urlopu wychowawczego, jej wymiar czasu pracy uległ obniżeniu do [...] etatu. Oznacza to, że doszło do utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od [...] r. po zmniejszeniu wymiaru czasu pracy uzyskała ona wynagrodzenie [...] zł brutto, a [...] zł netto, natomiast wcześniej wysokość zarobków wynosiła [...] zł brutto, a netto była to kwota [...]zł. W ocenie skarżącej, doszło zatem do utraty dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na obniżenie wysokości wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu, organ wyjaśnił, że z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że do obniżenia wymiaru czasy pracy, a w konsekwencji obniżenia wynagrodzenia od [...] r. doszło na wniosek R. M. złożony na podstawie art. [...] Kodeksu pracy o obniżenie wymiaru czasu pracy w okresie, w którym pracownik mógłby korzystać z urlopu wychowawczego. W ocenie Kolegium, czasowe obniżenie wymiaru czasy pracy na okres, w którym przysługuje prawo do urlopu wychowawczego, nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że strona nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach, dlatego w tej sytuacji nie można uznać, że nastąpiła utrata źródła dochodu, gdyż nie jest to utrata definitywna, a jedynie czasowe obniżenie wymiaru zatrudnienia z woli strony. Kolegium stwierdziło, że konstrukcja zdarzeń przyjęta w definicji "utraty dochodu" wskazuje, że jest to katalog zamknięty, w związku z tym nie mieści się w nim inna kategoria zdarzeń powodujących obniżenie wysokości dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie, mocą którego odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: M. G. i A. M. na okres od dnia [...] r. z uwagi na przekroczenie kwoty kryterium dochodowego, warunkujące przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią pozostaje zatem prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe. W myśl art. 5 ust. 2 u.ś.r. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób, zaś na dochód tej rodziny składa się wynagrodzenie skarżącej za pracę w Urzędzie Miasta L., a także dochód z tytułu alimentów na rzecz córki A. M. oraz alimentów na rzecz syna M. G.. Zarówno córka, jak i syn skarżącej legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności (k. 4 i k. 11 akt adm.). Według wyliczeń organów obu instancji miesięczny dochód na członka rodziny skarżącej wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł ([...] zł : 3 osoby), co przekracza określone w art. 5 ust. 2 u.ś.r. kryterium dochodowe warunkujące prawo do świadczeń rodzinnych, wynoszące [...] zł. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wysokość kwoty wynagrodzenia skarżącej za pracę, wliczonego do dochodu jej rodziny. Organy nie uwzględniły podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że w związku z korzystaniem przez nią od września 2017 r. z urlopu wychowawczego uległ obniżeniu wymiar czasu jej pracy do [...] etatu, co wiązało się z obniżeniem wynagrodzenia za pracę. Przyjęły bowiem, że czasowe obniżenie wymiaru czasy pracy na okres, w którym przysługuje prawo do urlopu wychowawczego, nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r., gdyż nie jest to utrata całkowita i definitywna, a jedynie czasowe, częściowe obniżenie wymiaru zatrudnienia z woli strony. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Regulując kwestię przesłanek przyznania świadczeń rodzinnych, ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny, polegających na utracie lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 23 lit. c/ powołanej ustawy, utrata dochodu oznacza m. in. utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść przytoczonych regulacji prawnych nie daje podstaw do przyjęcia, że "utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia" w rozumieniu ustawy to jedynie utrata "całkowita" i "definitywna". Ponadto, dokonując wykładni pojęcia "utraty dochodu" nie można pominąć celu, jakiemu ma służyć zasiłek rodzinny, a którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Oznacza to, że obowiązkiem stosujących ustawę organów jest poszukiwanie takiej wykładni tych przepisów, która pozwoli w jak najpełniejszy sposób zrealizować ten cel i będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji tych przepisów wykładni systemowej i celowościowej, w kontekście których jako utratę dochodu należy także traktować zmniejszenie wysokości uzyskiwanego dochodu (w przypadku skarżącej wynikające z obniżenia wymiaru czasu pracy). Innymi słowy, "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega zmniejszeniu. W pojęciu tym będą mieściły się zatem wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Odmienna interpretacja tych norm prawnych prowadziłaby do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów świadczeń rodzinnych, w tym zwłaszcza takich, których sytuacja dochodowa uległa pogorszeniu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1376/17 i z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 759/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2017 r., II SA/Bd 396/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 217/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. II SA/Po 106/17). Sądowi znane jest stanowisko wyrażane we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, przyjmujące dla skuteczności utraty dochodu z danego źródła wyłącznie całkowite jego pozbawienie (por. m.in. wyrok: NSA z dnia 4 listopada 2011 r. I OSK 1047/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., I SA/Wa 17/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r., IV SA/Gl 85/09). Poglądu tego z wyżej wskazanych przyczyn Sąd w niniejszej sprawie nie podziela. Dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 23 lit. c/ u.ś.r. skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącej, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W związku z tym, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia tych norm przez organy obu instancji, sąd uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji ponownie zbada przesłanki przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 23 lit. c/ u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.