II SA/Lu 292/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. N., oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz N. orzekł w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. N., oznaczonych jako działki nr [...] (własność A. G.) i [...] (własność J. G.), ustalając ich wysokość na kwotę [...]zł, którą obciążeni zostali po połowie właściciele wskazanych nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że na powyższe postanowienie wniosła zażalenie A. G., podnosząc szereg zarzutów do postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu złożonego zażalenia wskazało, że stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 263 § 1 kpa, do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W sprawie organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], stanowiące wynagrodzenie geodety w wysokości [...] zł. Połową kosztów w kwocie [...]zł, organ I instancji obciążył wnioskodawczynię postępowania tj. A. G. (właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Drugą połową kosztów postępowania w kwocie [...]zł, organ I instancji obciążył J. G. (właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie przez organ I instancji wysokości kosztów postępowania, stanowiących wynagrodzenie geodety (kwota ta nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe i wynika wystawionej przez geodetę faktury nr [...]) oraz obciążenie nimi po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (stron postępowania) uznać należy za prawidłowe. Rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. Organ administracji podkreślił, iż w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kc, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Mający zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracji, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, uznającą, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Należy zatem uznać, iż w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W badanej sprawie powstał spór co do przebiegu granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa powinien w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia i obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem po połowie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że nie dotyczą one postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego lecz wyłącznie postępowania rozgraniczeniowego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. G., zarzucając rażące naruszenie przepisów kpa polegające na tym, że nie zostało rozpatrzone zażalenie J. G. z dnia [...] października 2015 r., co ewidentnie wynika z treści uzasadnienia, gdzie na pierwszej stronie znajduje się stwierdzenie "po rozpatrzeniu zażalenia A. G.". Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie zażalenia A. G.. Odnosząc się do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia skarżący wskazał, że postanowienie jest wadliwe i nie zajmuje się kwestią ustalenia strony winnej wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a jest nim A. G., która po raz czwarty "przegrała" spór rozgraniczeniowy i to ona na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa powinna ponieść 100% kosztów tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: ustawa ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika, że od postanowienia Burmistrza N. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostały złożone zażalenia pochodzące od dwóch stron postępowania - A. G. i J. G.. Zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 kpa nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Przy czym podkreślić należy, że w myśl art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Sąd rozpoznający sprawę podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji (postanowienia) organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań (zażaleń), organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 kpa, wydaje jedną decyzję (postanowienie), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach (zażaleniach). Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy np. cofnęli skargę oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07 - Lex nr 513841). Wniesienie odwołania (zażalenia) od decyzji (postanowienia) organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania (zażalenia) tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania (zażalenia) wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań (zażaleń) jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonych decyzji organu odwoławczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 oraz w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10). Dla porządku wskazać należy również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (jako wydana bez podstawy prawnej) - vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 (LEX nr 176134) oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09 (LEX 746416), powołane w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11 (LEX nr 1121207). Niedopełnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązku rozpatrzenia wszystkich zażaleń (tj. łącznie zażalenia A. G. i J. G.) od postanowienia Burmistrza N. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w jednym terminie i jednym postanowieniem musi skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonego postanowienia z powodów formalnych, bez merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, a więc możliwości odniesienia się do zarzutów skarg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze zobligowane będzie uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę i poczynione uwagi, tj. rozpozna łącznie zażalenie A. G. i J. G.. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.