II SA/Lu 299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. We wniosku z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu: [...] września 2014 r.) B. K., powołując się na przepis art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), zwrócił się do Kierownika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w P. "o potwierdzenie, że w trakcie postępowania poprzedzającego zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego hali targowej w P. została (przez organ) zaakceptowana przyjęta przez projektanta kwalifikacja zmian wprowadzonych do projektu: na zmiany (odstępstwa) tzw. istotne i nieistotne, w szczególności o potwierdzenie, że uwidocznione na rys. 2 i 6 aneksu zmiany, to jest rezygnacja z trzeciego dźwigu osobowego w budynku i zmiana pochylni zewnętrznej od strony ul. [...] na schody terenowe były (i pozostają) wg oceny organu zatwierdzającego aneks do projektu, zmianami (odstępstwami) nieistotnymi w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane". Wnioskodawca podkreślił, że podstawę prawną jego interesu prawnego stanowi art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których na żądanie wydaje się zaświadczenie. Po pierwsze, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), po drugie zaś, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W ocenie Starosty wniosek B. K. nie dotyczy żadnej z opisanych wyżej sytuacji. Żądanie wnioskodawcy potwierdzenia konkretnych faktów opiera się bowiem na konstrukcji decyzji administracyjnej, wydanej z mocy ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca żąda wydania zaświadczenia, które stanowiłoby wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], zmieniającej w części decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę Hali Targowej w P. oraz akceptacji zmian dokonanych w aneksie graficznym do projektu budowlanego na rys. nr 2 i 6, a zatem rozstrzygnięcia sposobu interpretacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto, jak podkreślił organ, zgodnie art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunki i opis) dotyczące odstępstw, o których mowa w ust. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, w tym treść art. 35 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji B. K. wniósł o rozważenie jego uchylenia przed przekazaniem zażalenia do organu II instancji, na podstawie art. 132 k.p.a. oraz potwierdzenie, że "rezygnacja z budowy trzeciego dźwigu i pochylni była zmianą "nieistotną" i nie wymagała zatwierdzenia w aneksie do projektu". Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, że jego wniosek z dnia [...] września 2014 r. oparty jest wyjaśnieniach inż. D. K., złożonych w trakcie rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] września 2014 r., w sposób zasadniczy zmieniających dotychczasowe stanowisko Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa P. w sprawie legalności zmian wprowadzonych na budowie (dźwig i pochylnia), według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wykonanych samowolnie. Przedmiotowy wniosek dotyczył w szczególności potwierdzenia przez Kierownika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej, jako osobę działającą w imieniu Starosty [...], ww. wyjaśnień, jako oficjalnego stanowiska organu w sprawie. Z wyjaśnień tych wynika bowiem wprost, że rezygnacja z trzeciego dźwigu i pochylni zewnętrznej od strony ul. [...] były według organu zatwierdzającego projekt, zmianami tzw. nieistotnymi i niewymagającymi zatwierdzenia oraz zmiany pozwolenia na budowę. W ocenie strony, przedmiotowe żądanie potwierdzenia stanu faktycznego w żadnym stopniu nie wzrusza i nie dotyczy bezpośrednio decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [...] grudnia 2014 r. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji podkreślając, że zaświadczenie nie może zawierać interpretacji decyzji. Podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być też wyjaśnienia złożone na rozprawie w dniu [...] września 2014r. przez przedstawiciela organu I instancji inż. D. K.. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Takim przepisem, zdaniem Kolegium, nie jest bowiem art. 32 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż "nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". W powołanym przepisie, jak stwierdził organ zażaleniowy, nie znajduje również podstaw interes prawny strony w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Na powyższe postanowienie ostateczne B. K. w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący wyjaśnił, że istotą sprawy jest uporczywa odmowa Kierownika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w P. (który decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] zatwierdził zmiany w projekcie hali targowej w P.) zajęcia stanowiska w sprawie błędnej interpretacji przepisu art. 59a, ust. 2 pkt 2 lit. "f" ustawy Prawo budowlane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w trakcie kontroli budowy w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. oceny konkretnego stanu faktycznego, do czego jest zobowiązany przepisami art. 81, ust. 1, pkt 1 lit. "c" i "d" powyższej ustawy. W ocenie skarżącego organ I instancji uchyla się od potwierdzenia, że w trakcie procedury zatwierdzania zmian w projekcie hali targowej, rezygnację z jednego z sześciu wejść do budynku i jednego z trzech dźwigów przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich, uznał - zgodnie z kwalifikacją projektanta - za nieistotne ustępstwo od projektu podstawowego. Odnosząc się do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionujących interes prawny skarżącego w żądaniu potwierdzenia stanu prawnego zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] września 2014 r., B. K. wyjaśnił, że błędna interpretacja przepisów Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., dotycząca dopuszczanych zmian projektu w trakcie budowy, doprowadziła do niesłusznego oskarżenia skarżącego (jako projektanta) o popełnienie samowoli budowlanej i w rezultacie, podważenia jego kompetencji zawodowych. Interes prawny skarżącego do obrony jego wizerunku zawodowego wynika zatem wprost z ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów (...) oraz uchwalonego na podstawie art. 8 pkt 3 tej ustawy Kodeksu Etyki Zawodowej Architekta, który nakłada na architekta (wykonującego zawód zaufania publicznego) określone obowiązki, w tym dbanie o dobrą opinię zawodową. Obowiązki architekta określa ponadto art. 95 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ architekt/projektant, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego (art. 28 ust. 2) nie jest stroną w postępowaniach dotyczących zatwierdzenia jego projektu, jak też w związku z faktem, że art. 36a Prawa budowlanego jest przepisem nieprecyzyjnym, skarżący uznał, że posiada prawo do uzyskania wiążącego stanowiska właściwego organu, czyli Kierownika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w P. w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia nie naruszają bowiem prawa. Przedmiotem żądania skarżącego rozstrzygniętego powyższymi postanowieniami było wydanie przez Starostę P. (działającego z jego upoważnienia Kierownika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w P.) zaświadczenia potwierdzającego, że w trakcie postępowania poprzedzającego zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego Hali Targowej w P. została (przez organ) zaakceptowana przyjęta przez projektanta kwalifikacja zmian wprowadzonych do projektu: na zmiany (odstępstwa) tzw. istotne i nieistotne, w szczególności o potwierdzenie, że uwidocznione na rys. 2 i 6 aneksu zmiany, to jest rezygnacja z trzeciego dźwigu osobowego w budynku i zmiana pochylni zewnętrznej od strony ul. [...] na schody terenowe były (i pozostają) wg oceny organu zatwierdzającego aneks do projektu, zmianami (odstępstwami) nieistotnymi w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Oceniając zasadność orzeczonej w sprawie tego wniosku odmowy podnieść na wstępie należy, że zaświadczenie, jako forma działania (wypowiedzi), organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217-219 k.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy zaś art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie jednak ze stanowiskiem doktryny, postępowanie wyjaśniające spełnia w tym przypadku jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 12. wydanie, Warszawa 2012, s. 697). Nadto orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności odnośnie stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Mianowicie, sądy zgodnie wskazują, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe. Organ nie może bowiem w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia wątpliwych kwestii (por. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646 oraz z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2284/10, LEX nr 1219102, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń sprowadza się do uznania, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest tym samym dopuszczalne, by organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339 oraz z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/12, LEX nr 1219248). O możliwości wydawania zaświadczeń i ich funkcji trafnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/07 (LEX nr 374817), podkreślając, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Wydanie zaświadczenia nie służy więc rozstrzyganiu sporu między stroną i organem, jak też nie służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych instytucji zaświadczenia uregulowanej przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego nie mogło być uwzględnione. Rozwijając powyższe stanowisko stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, że nie budzi wątpliwości, iż żądanie skarżącego opierało się na dyspozycji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Poza sporem bowiem pozostaje, że u podstaw tego żądania nie leżał obowiązek wynikający z przepisu prawa, lecz skarżący domagał się wydania przedmiotowego zaświadczenia powołując się na posiadany w tym zakresie – w jego ocenie – interes prawny. Wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści – jak słusznie stwierdziły organy obu instancji – nie mogło jednakowoż być oparte na prowadzonej przez Starostę P. ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sporządzenie żądanego zaświadczenia wymagałoby bowiem w istocie analizy (interpretacji) treści wydanej przez powyższy organ decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], wydanej w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę Hali Targowej w P., przy jednoczesnej jej konfrontacji ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji wydanie przedmiotowego zaświadczenia wiązałoby się z rozstrzygnięciem wątpliwości co do kwestii uregulowanych tą decyzją, które były przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego w ramach prowadzonego we wskazanej sprawie postępowania. Kłóci się to z istotą zaświadczenia, którego rolą jest potwierdzenie istniejącego, już ustalonego stanu faktycznego czy prawnego i które nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym. Reasumując należy zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, iż wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego było prawnie niedopuszczalne. Ubocznie zaznaczyć należy, że okoliczność ta, stanowiąc wystarczający argument dla orzeczenia odmowy wydania zaświadczenia, czyniła zbędnymi rozważania odnośnie interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Niemniej jednak stwierdzić wypada, że nawet gdyby materia wskazana we wniosku B. K. z dnia [...] września 2014 r. mogła być przedmiotem zaświadczenia, interesu prawnego w jego uzyskaniu – jak słusznie stwierdziło Kolegium – nie sposób doszukać się w okolicznościach przedstawionych w treści skargi (dążenie skarżącego – jako autora projektu budowlanego - do "obrony wizerunku zawodowego"), które to okoliczności świadczyć mogą co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego. Fakt, iż B. K. nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] przeczy natomiast tezie, jakoby dysponował on legitymacją do uzyskania żądanego zaświadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekając w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym skargę oddalił.