II SA/Lu 319/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we F. z upoważnienia Burmistrza F. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną A. M.. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2016 r., organ I instancji ustalił, że A. M., legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] października 2016 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., ma dwóch synów. Obaj pracują zarobkowo, z czego jeden zamieszkuje razem z matką, w tym samym budynku, natomiast drugi mieszka w sąsiedniej gminie. Opiekę nad nią sprawuje natomiast jej synowa - M. M.. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji - przytaczając treść przepisu art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.), dalej "u.ś.r.", z którego wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 oraz z 2016 r. poz. 406 i 1271) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom (...), a takiego obowiązku nie ma synowa względem teściowej, wskazaną na wstępie decyzją, odmówił przyznania świadczenia. W odwołaniu M. M. podniosła, że sprawuje osobistą opiekę nad teściową, podkreślając, że jej synowie nie mogą zaopiekować się matką z uwagi na to, że obydwaj pracują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. do grona uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie należą powinowaci, gdyż na nich nie ciąży obowiązek alimentacyjny określony w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Świadczenie to jest natomiast przyznawane nie ze względu na sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia, lecz ze względu na szczególną więź prawną pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, a taka pomiędzy M. M., a jej teściową nie występuje. Kolegium podkreśliło, że obowiązek opieki nad niepełnosprawną A. M. spoczywa przede wszystkim na jej synach, zwłaszcza, że jeden z nich zamieszkuje w tym samym domu, co ona. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wykonywanie pracy zarobkowej nie zwalnia obowiązanych do alimentacji od opieki nad swoimi rodzicami bądź dziećmi. Obowiązek sprawowania pieczy nad bliskimi wynika bowiem nie tylko z przepisów prawa, ale i również z zasad współżycia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zakwestionowała dokonaną przez organ wykładnię art. 16 a u.ś.r. podnosząc, że przepis ten należy interpretować systemowo, z uwzględnieniem wartości przyjętych w Konstytucji RP i zasad doświadczenia życiowego, dopuszczając w konsekwencji możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego także powinowatym, a nie tylko osobom spokrewnionym. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r. (sygn. I OSK 177/15) skarżąca podniosła, że jako synowa niepełnosprawnej A. M. jest małżonką osoby zobowiązanej w pierwszym rzędzie alimentacyjnie względem niepełnosprawnej. Skoro więc łączą ją z mężem więzi małżeńskie, wspólność ustawowa oraz miejsce zamieszkania, to faktycznie pośrednio dotykają jej zobowiązania męża. W sytuacji zatem, gdy mąż nie jest w stanie z obiektywnych względów (z powodu pracy) osobiście sprawować opieki nad niepełnosprawną matką, to obowiązek te przeszedł na skarżącą, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad teściową. Dlatego też pomimo, iż nie jest spokrewniona z A. M., powinna mieć prawo skorzystania z dobrodziejstwa specjalnego zasiłku opiekuńczego jako osoba spowinowacona w najbliższym stopniu z osobą niepełnosprawną; odmienna interpretacja art. 16 a u.ś.r. sprzeczna jest z zasadami sprawiedliwości społecznej i godzi w system wartości przyjęty w ustawie zasadniczej RP. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego reguluje powołany wyżej art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że A. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem również jest, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy synowa może uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad teściową. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2). Ponadto, z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest jasny i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, w szczególności wykładni celowościowej. W świetle tego przepisu, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wystąpiła synowa, na której w myśl art. 16a ustawy w zw. z art. 128 k.r.o. nie ciąży względem teściowej obowiązek alimentacyjny, nawet jeśli nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji. W szczególności z przepisów k.r.o. nie da się wywieść normy prawnej, zgodnie z którą w braku krewnych w linii prostej, obowiązek alimentacyjny przechodziłby na krewnych w linii bocznej. Ponadto wskazać należy na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone na tle art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, stanowiących podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które również odnoszą się do obowiązku alimentacyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07, Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Powyższą argumentację Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącą się do obowiązku alimentacyjnego, powstałego na tle regulacji w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych, należy uwzględniać również w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to, wprowadzone zostało bowiem do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), jako uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych i w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy znajduje zastosowanie również pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13. Stanowisko zaprezentowane w tej uchwale, choć odnosiło się do wykładni art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, wyjaśniało pojęcie kręgu osób uprawnionych do świadczeń, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji (por. też wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 2020/14). W świetle powyższego nie można przyjąć, by specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Z tych względów, okoliczność, że synowie niepełnosprawnej A. M. nie mogą osobiście sprawować opieki nad matką ze względu na pracę, nie uzasadnia przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dla jej synowej, pomimo iż to ona faktycznie taką opiekę sprawuje (zob. także wyroki dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego dla synowej - WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2017 r., III SA/Gd 42/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r., II SA/Bk 665/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2016 r., II SA/Rz 344/16). Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.