II SA/Lu 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i P. małżonków K. od decyzji Starosty [...] z dnia 20 maja 2011 r., nr [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr nr "x"1, "x"3 i "y"2, położonej we wsi P. – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazana decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Umową sprzedaży zawartą w dniu 16 stycznia 1975 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] M. i P. małżonkowie K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Powiatowego [...], własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr "x"3, "x"1 i "y"2 za cenę 20 635 zł. Nabycie nastąpiło w trybie przepisów ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego [...] z dnia 3 czerwca 1974 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wyznaczającą jako cel wywłaszczenia budowę internatu i gospodarstwa pomocniczego Państwowego Zakładu Wychowawczego. W dniu 31 marca 1976 r. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] decyzją nr [...] ustaliła lokalizację i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie internatu przy Szkole w G. Powyższą decyzję wydano zgodnie z planem uproszczonym zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym przez Naczelnika Powiatu [...] decyzją z dnia 16 marca 1974 r., nr [...], w związku z wnioskiem Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych – Rejonowego Zespołu Usług Projektowych [...]. W decyzji tej rozstrzygnięto m.in. o konieczności przeniesienia terenów sportowych na stronę północną Zakładu z pozostawieniem w rejonie skrzyżowania dróg upraw jednorocznych, ze względu na perspektywiczną konieczność rozbudowy węzła komunikacyjnego. Decyzją Wojewódzkiej Komisji Planowania Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 22 marca 1977 r., nr [...], ustalono lokalizację internatu i obiektów towarzyszących w Państwowym Zakładzie Wychowawczym w G.. W decyzji tej zawarte zostało stwierdzenie, że przewidywany termin realizacji tej inwestycji to lata 1978-1979. Wojewoda [...] decyzją z dnia 13 marca 2002 r., nr [...], stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w G. stało się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. W skład przekazywanego mienia wchodziło w szczególności prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkami i budowlami, położonej w P., gmina C. oznaczonej jako działka nr "z"5 o powierzchni 6,4433 ha. Decyzją Zarządu Powiatu w Łęcznej z dnia 4 marca 2003 r., nr [...], ustanowiono na rzecz Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w G. trwały zarząd m.in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr "z"5 o powierzchni 6,4433 ha. Ustanowienie trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie na czas nieoznaczony. Działka nr "z"5 uległa następnie podziałowi na dwie działki nr "z"6 o powierzchni 0,7024 ha i nr "z"7 o powierzchni 5,7409 ha. Zarząd Powiatu w Łęcznej decyzją z dnia 18 października 2006 r., nr [...], uwzględniając wniosek Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w G., orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego powołaną decyzją Zarządu Powiatu w Łęcznej z dnia 4 marca 2003 r. na rzecz Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w G. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr "z"6 o powierzchni 0,7024 ha. Wygaszenie trwałego zarządu nastąpiło z powodu zbędności przedmiotowej nieruchomości do realizacji zadań statutowych Ośrodka. W dniu 10 listopada 2006 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] Powiat [...] darował na ceł publiczny Gminie C. nieruchomość oznaczoną jako działka nr "z"6 o powierzchni 0,7024 ha. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z działek o nr "x"1 (obecnie część działki nr "z"7), "x"3 (obecnie część działki nr "z"6 i nr "z"7) oraz "y"2 (obecnie część działki nr "z"7), wystąpili w dniu 27 listopada 2006 r. byli właściciele tej nieruchomości: M. i P. małżonkowie K.. Starosta [...] decyzją z dnia 4 maja 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił zwrotu działek oznaczonych dawnymi numerami "x"3 i "y"2, wskazując, iż na działkach tych zrealizowany został celu wywłaszczenia. W odniesieniu do dawnej działki nr "x"1 Starosta [...] wskazał, iż została ona nabyta w trybie i na zasadach art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, że nieruchomość ta nie była niezbędna na żaden cel określony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i w związku z tym nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 lipca 2007 r., nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, z uwagi na konieczność należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r., nr [...], umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2008 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podnosząc, iż brak było podstaw do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 424/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Powiatu [...] na powyższą decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...], orzekł o zwrocie działki nr "z"8 o powierzchni 0,2200 ha na rzecz wnioskodawców, a odmówił zwrotu części działki nr "z"6, w granicach wywłaszczonej działki nr "x"3 i części działki nr "z"7, w granicach wywłaszczonej działki nr "y"2 oraz umorzył postępowanie o zwrot części działki nr "z"6, w granicach wywłaszczonej działki nr "x"3. Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 marca 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2010 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Staroście. Organ ten decyzją z dnia 26 maja 2011 r., nr [...], orzekł o: 1. zwrocie na rzecz M. i P. małżonków K. działki nr "z"8 o powierzchni 0,2200 ha, powstałej z podziału działki nr "z"7 o powierzchni 5,7409 ha, w miejscowości P., gmina C., 2. odmówił zwrotu: działki nr "z"7, w granicach działek oznaczonych na dzień wywłaszczenia nr "x"3 i nr "y"2 oraz działki nr "z"6, w granicach działki oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr "x"3, 3. zobowiązał wskazane wyżej osoby do zwrotu na rzecz Powiatu [...] zwaloryzowanego odszkodowania, powiększonego o wysokość nakładów na zwracaną nieruchomość, w kwocie 2 300 zł. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Rozpoznając odwołanie Wojewoda stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia wywłaszczonych działek względem aktualnej ewidencyjnej numeracji tych działek, ich położenia oraz powierzchni. Starosta nie wyjaśnił również, czy w ogóle w sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, gdyż nie zbadał należycie, czy została ona zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji, w ocenie Wojewody, nie oparł swojej decyzji na analizie całości akt wywłaszczeniowych, w tym decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego [...] z dnia 3 czerwca 1974 r. nr [...], na podstawie której na nieruchomościach nr "x"1, "x"3 i "y"2 ustalono budowę internatu i gospodarstwa pomocniczego. Organ oparł się jedynie na szczątkowym materiale dowodowym z okresu wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji nie włączył również do akt postępowania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego przez Naczelnika Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia 16 marca 1974 r., który to plan był podstawą wydania przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] decyzji z dnia 31 marca 1976 r., nr [...], ustalającej lokalizację i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie internatu przy Szkole w G. Organ pierwszej instancji, jak podkreślił Wojewoda, powołał się w swej decyzji na załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej budowy internatu, stanowiącej podstawę zawarcia aktu notarialnego, której to decyzji i załącznika brak w aktach sprawy. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest również innych dokumentów (np. statutu), stwierdzających jaką działalnością zajmował się Ośrodek i jaką działalnością miało zająć się gospodarstwo pomocnicze, pomimo iż zbadanie tej okoliczności miałoby znaczenie dla oceny, czy nieruchomości wykorzystane były na cel wywłaszczenia. W aktach sprawy brak także informacji (dokumentu), co do tego, od kiedy i na jakiej podstawie zmieniła się nazwa Ośrodka i czy nowy podmiot był następcą prawnym instytucji, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę organu pierwszej instancji na uchybienia świadczące o niezapewnieniu stronom postępowania prawa do czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 k.p.a.) oraz na fakt, iż załączony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. w dniu 30 października 2009 r., zawierający klauzule aktualności z dnia 2 listopada 2010 r. stracił aktualność (upływ 12 miesięcy), a zatem nie może stanowić w niniejszej sprawie dowodu określającego wartość rynkową nieruchomości. Z powyższego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. art. 7, 8, 9, 10, 77 i 80 k.p.a., mającym istotnych wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu drugiej instancji wskazane wyżej uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, a więc organ ten zobligowany był wydać decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożył Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego Powiatu zaskarżona decyzja, stanowiąca czwartą w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną, została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 12 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący Powiat podkreślił, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., mają charakter wyjątku od zasady i winny być wykładane ściśle. Wbrew twierdzeniom Wojewody organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwie postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie, a wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie w istocie nie miały miejsca. W ocenie skarżącego Starosta [...] nie naruszył art. 10 k.p.a., gdyż oboje odwołujący się brali czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a decyzja tego organu została im prawidłowo doręczona. Skarżący Powiat zarzucił również, że operat szacunkowy, w oparciu o który orzekał Starosta, był aktualny w dacie wydania decyzji tego organu, a utrata jego aktualności nastąpiła w toku postępowania odwoławczego na skutek przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę przez okres ponad czterech miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 15 czerwca 2012 r. uczestnicy postępowania M. i P. małżonkowie K. wnieśli o oddalenie skargi lub ewentualnie o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Uczestnicy podnieśli, iż zarzuty skarżącego Powiatu są nietrafne, a jedyne wątpliwości budzić może kwestia, czy Starosta [...] nie podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu, z uwagi na fakt, że sporna nieruchomość stanowi własność Powiatu [...], którego organem jest Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Starosta [...] decyzją z dnia 20 maja 2011 r., nr [...], orzekł o: 1. zwrocie na rzecz M. i P. małżonków K. działki nr ewid. "z"8 o powierzchni 0,2200 ha, powstałej z podziału działki nr ewid. "z"7 o powierzchni 5,7409 ha, w miejscowości P., gmina C., 2. odmówił zwrotu: działki nr ewid. "z"7, w granicach działek oznaczonych na dzień wywłaszczenia nr ewid. "x"3 i nr ewid. "y"2 oraz działki nr ewid. "z"6, w granicach działki oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr ewid. "x"3, 3. zobowiązał wskazane wyżej osoby do zwrotu na rzecz Powiatu [...] zwaloryzowanego odszkodowania, powiększonego o wzrost wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w kwocie 2 300 zł. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, który wydał decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie i w doktrynie, jak zasadnie podnosi strona skarżąca, ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 522-523). Niezasadne są jednak zarzuty skarżącego Powiatu, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego przepisu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał należycie naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, którego następstwem było niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, wskutek czego nie można było prawidłowo rozstrzygnąć niniejszej sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. i P. małżonkowie K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Powiatowego [...] własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr "x"3, "x"1 i "y"2 na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 16 stycznia 1975 r. w formie aktu notarialnego. Nabycie własności nastąpiło w trybie przepisów ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), pod budowę internatu i gospodarstwa pomocniczego Państwowego Zakładu Wychowawczego, zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego [...] z dnia 3 czerwca 1974 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, co przesądził tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., II SA/Lu 424/08, że powołanie się w treści umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na powyższą ustawę jest wystarczającą przesłanką do uznania, że do nabycia nieruchomości doszło na podstawie art. 6 tej ustawy. Wyrok ten jest prawomocny i jego ustalenia, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wiążą organy administracji obu instancji oraz Sąd. Oznacza to, że w myśl art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa", w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Podstawowym obowiązkiem organu administracji orzekającego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności precyzyjne określenie granic nieruchomości, której zwrotu domagają się byli właściciele. Dopiero należyte wyjaśnienie tej kwestii pozwala bowiem na dokonanie oceny co do istnienia przesłanek do jej zwrotu na podstawie powołanych przepisów. Obowiązku tego nie dochował organ pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę. W treści załączonej do decyzji Starosty mapy projektu podziału działki nr "z"7, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, jak zasadnie zauważył Wojewoda, brak jest rozliczenia nabytych na rzecz Skarbu Państwa działek oznaczonych dawnymi numerami: "x"1, "x"3 i "y"2, a numeracja ta nie została oznaczona na mapie. Wspomniana wadliwość załącznika do decyzji, stanowiącego jej integralną część, uniemożliwia niewątpliwie ustalenie położenia wywłaszczonych na własność Skarbu Państwa działek w stosunku do aktualnie przyjętej numeracji tych działek, ich położenia oraz powierzchni. Potwierdza to pkt 2 sentencji decyzji organu pierwszej instancji, w którym nie określono powierzchni działek. Podniesiona w skardze okoliczność, że podczas oględzin wskazano stronom w terenie granice przedmiotowych nieruchomości, a strony nie zgłaszały żadnego sprzeciwu nie może sanować powyższego uchybienia organu pierwszej instancji. Decyzja administracyjna, a zwłaszcza jej sentencja, winna określać w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie istotne elementy rozstrzygnięcia, w tym przedmiot postępowania. Wskazanego wymogu decyzja organu pierwszej instancji niewątpliwie nie spełniała. Nadto "uzupełnienie" przez Powiat [...] – w treści skargi złożonej do sądu administracyjnego – decyzji wydanej przez Starostę [...] nie może prowadzić do skutecznego konwalidowania omawianej wadliwości tej decyzji. Sąd podziela również stanowisko organu drugiej instancji, iż w związku z cofnięciem w dniu z dnia 7 sierpnia 2009 r. przez M. i P. małżonków K. wniosku o zwrot nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, co do części działki nr "x"3, w granicach ewidencyjnej działki nr "z"6, organ pierwszej instancji winien był umorzyć postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Również w tym przypadku obowiązkiem Starosty było precyzyjne ustalenie powierzchni tej części wywłaszczonej nieruchomości, czego organ nie uczynił. Ponownie należy zatem podkreślić, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy było uzależnione od uprzedniego niewadliwego ustalenia powyższej kwestii, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu Wojewoda [...] zasadnie ocenił, że Starosta [...] nie wyjaśnił należycie wskazanej wyżej istotnej dla sprawy okoliczności, naruszając powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku naruszenia powyższych przepisów postępowania Starosta nie wyjaśnił podstawowej kwestii w sprawie, gdyż nie ustalił należycie granic i obszaru nieruchomości wywłaszczonej, co uniemożliwiało zakończenie sprawy w pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 523). Powyższa okoliczność przesądza zatem o prawidłowości zaskarżonej decyzji powodującej przekazanie sprawy do ponownego organowi pierwszej instancji. Wskazane wyżej wadliwości, wbrew zarzutom skargi, nie mogły zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Niezależnie od powyższego prawidłowe było również stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez jednoznacznego wyjaśnienia, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości bądź w części w myśl powołanych przepisów art. 136 i 137 ustawy. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność wnikliwego wyjaśnienia w szczególności, w jakim czasie wywłaszczone działki zostały zagospodarowane i czy faktycznie były one niezbędne na realizację celu wywłaszczenia, to jest budowę internatu i gospodarstwa pomocniczego, a także czy były one niezbędne do prawidłowego funkcjonowania istniejącego w ich sąsiedztwie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są niewystarczające, gdyż nie wynika z nich jednoznacznie, czy i kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach. Sąd nie podziela wyrażonego w skardze poglądu strony skarżącej, że niezakończenie budowy internatu, która to inwestycja nie stanowiła jedynego celu wywłaszczenia nieruchomości – w sytuacji, gdy została ona rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia oraz gdy w pozostałym zakresie nieruchomość zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia – wyklucza z góry możliwość zwrotu nieruchomości choćby w części. Należy podkreślić, iż zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., I OSK 1558/10, LEX nr 1068429). Wyłączenie możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w stanie faktycznym opisanym w skardze prowadziłoby do naruszenia powyższej zasady konstytucyjnej. Zasady tej nie można bowiem zawężać jedynie do sytuacji, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (por. cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 41). W przypadku zatem, gdy realizacja jednego z celów wywłaszczenia nie została zakończona pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, to niezależnie od tego, czy w pozostałym zakresie cel wywłaszczenia osiągnięto, uznać należy, że nieruchomość – w części, w jakiej została wywłaszczona pod tę niezrealizowaną w opisanym terminie inwestycję – stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z tych względów pogląd zawarty w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09 (Legalis) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że wyrok ten zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji, który podjął wprawdzie działania zmierzające do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o całość akt wywłaszczeniowych, ale nadal nie wyjaśnił podstawowej dla sprawy okoliczności, czy zrealizowano cel wywłaszczenia na nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i w jakiej dacie. Trafnie podniósł Wojewoda, że organ pierwszej instancji powołuje się w decyzji na załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej budowy internatu stanowiącej podstawę zawarcia aktu notarialnego, pomimo, iż w aktach sprawy brak tej decyzji i załącznika. Brak jest również załączników do decyzji z dnia 31 marca 1976 r. i z dnia 22 marca 1977 r. Wbrew zarzutom skargi na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, że dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie będą miały znaczenia dokumenty dotyczące rodzaju działalności, jaką zajmował się Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w G., prowadzący również gospodarstwo pomocnicze, w kontekście celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Istotne dla wyjaśnienia sprawy, jak prawidłowo stwierdził Wojewoda, jest również precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia w zakresie budowy gospodarstwa pomocniczego. W decyzjach z dnia 31 marca 1976 r. i 22 marca 1977, które to decyzje najprawdopodobniej zmieniały ustalenia zawarte w decyzji z dnia 3 czerwca 1974 r., nie wskazuje się już na budowę tego gospodarstwa, lecz przykładowo na budowę obiektów towarzyszących. Nie ustalono również zmian w lokalizacji inwestycji (w oparciu o decyzje z dnia 3 czerwca 1974 r., 31 marca 1976 r. i 22 marca 1977 r.), które to zmiany mogły mieć wpływ na wykorzystanie danej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (np. kwestii budowy na działce nr "y"2 boisk lub dokonania nasadzeń drzew owocowych). Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi. Ponownie należy wskazać, iż próba "uzupełnienia" przez skarżący Powiat – po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji – wskazanych przez Wojewodę uchybień, jakimi obciążone było uzasadnienie tej decyzji, nie może prowadzić do sanowania powyższych wadliwości. W ocenie Sądu fakt, że zaskarżona decyzja została wydana miesiąc po upływie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, wskazanego przez organ odwoławczy, nie miał istotnego wpływu na prawidłowość tejże decyzji. Na wynik sprawy nie mogła mieć także wpływu okoliczność, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. w dniu 30 października 2009 r., zawierający klauzulę aktualności z dnia 2 listopada 2010 r., stracił aktualność dopiero w toku postępowania odwoławczego. Niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy przedmiotowy operat, w świetle brzmienia art. 156 ust. 4 ustawy, z powodu utraty swojej ważności, nie mógł być wykorzystywany w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. Realizacja wyrażonej w tym przepisie zasady szybkości i prostoty postępowania nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów regulujących postępowanie odwoławcze. Skoro w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność wydania, w oparciu o art. 138 § 2, decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to wynikający z art. 12 k.p.a. obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie mógł być rozumiany jako skutkujący bezwzględnym zakazem wydania takiego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazać natomiast należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków bądź wadliwe doręczenie decyzji może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Odwołujący się nie wykazali w żaden sposób, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazali oni, że niezawiadomienie P. K. przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (przykładowo złożenia dokumentu). Sąd podziela zatem stanowisko strony skarżącej co do tego, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie obowiązków organu określonych w art. 10 k.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie na każdym jego etapie. Powyższa wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje jednak podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, gdyż dotyczy okoliczności nie mającej istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu uczestników postępowania co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że jest on bezzasadny. W świetle art. 142 ust. 2 ustawy, w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wskazuje wyraźnie na wolę ustawodawcy co do wyłączenia w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu, a nie przewiduje analogicznego rozwiązania w sytuacji, gdy – tak, jak w rozpoznawanej sprawie – stroną postępowania jest powiat, a decyzję wydaje starosta będący przewodniczącym zarządu powiatu stanowiącego organ wykonawczy powiatu i przez to reprezentujący interes prawny powiatu. W ocenie Sądu dokonywanie funkcjonalnej wykładni tego przepisu poprzez rozszerzenie jego działania również na starostów jako inne organy niż wymienione w tym przepisie jest nieuzasadnione, gdyż ustalona w ramach tej wykładni norma prawna byłaby sprzeczna z literalną treścią tego przepisu. Tego rodzaju egzegeza tekstu ustawy nie może mieć w tym przypadku zastosowania, albowiem wykładnia ta służy zrekonstruowaniu normy prawnej tylko wówczas, gdy nie jest to możliwe na podstawie literalnej treści przepisu w ramach wykładni językowej (por. M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 908 i 1087). Nadto kwestia właściwości Starosty w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta w powołanym wyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2008 r., II SA/Lu 424/08, którym oddalono skargę Powiatu [...] na decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2008 r., nr [...]. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.