II SA/Lu 375/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. N., T. N., J. N. oraz E. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. N., T. N., J. N. i E. P. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., przy ul. D., oznaczonej uprzednio jako działki nr ewid. x/1 i x/2, o powierzchni 0,5850 ha, w części obejmującej działkę noszącą obecny nr y/11 – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 13 grudnia 1975 r., nr [...], Prezydent Miasta L. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w L., w dzielnicy [...], oznaczoną jako działki nr x/1 o powierzchni 0,5398 ha i nr x/2 o powierzchni 0,0452 ha, stanowiącą własność J. N. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Zarządu [...] w L., zgodnie z lokalizacją budowy zespołów obiektów Akademii [...] w L. Jednocześnie decyzją tą ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. M. N., T. N., J. N. i E. P., będący spadkobiercami J. N., wnioskiem z 21 sierpnia 2008 r. wystąpili do Starosty o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku postępowania Prezydent Miasta L. ustalił, że grunt, którego zwrotu domagają się wnioskodawcy wchodzi w skład działki nr z będącej własnością Gminy L. oraz działki nr y/11 należącej do Akademii [...] w L. (obecnie Uniwersytet [...] w L.). W związku z tym Wojewoda postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot nieruchomości należącej do Gminy L. i wyznaczył do jej rozpoznania Starostę. Organ ten decyzją z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr x/2, stanowiącej część aktualnej działki nr z, oznaczonej jako projektowana działka nr z/7 o powierzchni 0,0452 ha, będącej własnością Gminy L. W toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta L., dotyczącego zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, sporządzona została przez uprawnionego geodetę J. C., dokumentacja geodezyjno-prawna, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], celem rozliczenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów, z której wynika, że żądana do zwrotu nieruchomość, oznaczona jako projektowana działka nr x/1 o powierzchni 0,5398 ha, aktualnie wchodzi w skład działki nr y/11 i stanowi własność Uniwersytetu [...] w L. Decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta L. umorzył toczące się przed tym organem postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej byłą własność J. N. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że działka nr y, stanowiąca własność Skarbu Państwa, była przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii [...] w L., która w 2008 r. zmieniła nazwę na Uniwersytet [...] w L. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii [...] w L. zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 28 czerwca 2001 r. na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, na wniosek z dnia 27 kwietnia 1999 r. Powyższy przepis stanowi, iż z dniem wejścia w życie ustawy (27 września 1990 r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia trwale związane z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością. Organ wyjaśnił również, iż decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 4 lutego 2005 r. działka nr y uległa podziałowi na działki nr y/1, y/2 i y/3. W wyniku kolejnych podziałów, między innymi działki nr y/3, powstała działka ewidencyjna y/11, w skład której weszła wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona uprzednio jako działka nr x/1. Z treści wpisu w dziale II księgi wieczystej KW [...] wynika, że działka y/11 stanowi własność Akademii [...]. Wpisu dokonano w dniu 16 grudnia 2006 r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia 7 grudnia 2005 r., nr [...], stwierdzającej, że grunt Skarbu Państwa składający się m.in. z działki y/3 (sprzed podziału), pozostający w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stał się z dniem 1 września 2005 r. własnością Akademii [...] w L. Zdaniem organu pierwszej instancji z powyższego wynika, iż Akademia [...] w L. nabyła własność przedmiotowego gruntu z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowiącego, że z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Prezydent podkreślił, iż użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii [...] w L. powstało z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Przepis ten nie wymagał dla powstania tego prawa, dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstało z mocy samego prawa, a wpis w księdze wieczystej miał charakter deklaratoryjny nie zaś konstytutywny. W obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest więc możliwy zwrot na rzecz spadkobierców byłego właściciela tej części wywłaszczonej nieruchomości. Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli M. N., T. N., J. N. i E. P., zarzucając, iż decyzja ta narusza art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 k.p.a. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości argumentację zawartą w tej decyzji. Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi niewątpliwie prawną przeszkodę do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawców. Skargę na powyższą decyzję do Sądu wnieśli M. N., T. N., J. N. i E. P., zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 3, art. 200 ust. 4, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących mimo, iż wywłaszczona działka została przekazana w użytkowanie wieczyste Akademii [...], prawo to nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., bowiem wniosek o wpis został złożony w dniu 27 kwietnia 1999 r. Z tych względów nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli również, iż uwłaszczenie uczelni narusza ich prawa, czego zabrania art. 200 ust. 4 ustawy, a umorzenie postępowania pozbawia ich podstawowych praw obywatelskich, co stanowi naruszenie Konstytucji RP oraz Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Praw Podstawowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy. Jednak zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 27/99, niepubl.). Celem art. 229 ustawy było więc usankcjonowanie stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy, powstałego w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" niewątpliwie mieści się również zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2572/99, niepubl.). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż dyspozycja tego przepisu obejmuje także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego przepisu, z dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest z dniem 27 września 1990 r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Przy czym, co należy podkreślić, przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej powstania prawa użytkowania wieczystego uczelni z mocy ustawy. Nie są zatem trafne zarzuty skarżących, iż w niniejszej sprawie Akademia [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu, w którym ani skarżący ani pozostali spadkobiercy byłych właścicieli nie brali udziału. W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż Akademia [...] z dniem 27 września 1990 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego między innymi działki nr y/3, z której została wydzielona następnie działka nr y/11, której to zwrotu domagają się obecnie skarżący. Poza sporem jest również, iż prawo użytkowania wieczystego powstałe na rzecz Akademii [...] z mocy ustawy nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Prawo to zostało bowiem wpisane do księgi wieczystej, na wniosek z dnia 27 kwietnia 1999 r. Brak wpisu do księgi wieczystej przysługującego Akademii [...] prawa użytkowania wieczystego nie daje jednak podstaw do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości nr y/11. Należy bowiem mieć na względzie, iż w niniejszej sprawie nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy ustawy na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, który to przepis przewiduje wyjątek od zasady stanowiącej, iż do powstania prawa użytkowania wieczystego co do zasady konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo. Powyższy przepis nie wymaga bowiem dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste - jak już wyżej wskazano - powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, niepubl.). Z powyższych względów nie można uznać za zasadne zarzutów skargi co do naruszenia przez organ art. 229 ustawy. Tak więc w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym prawo użytkowania wieczystego, nabycie tego prawa przez uczelnię wyższą stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Ponadto, występującą w sprawie okolicznością uniemożliwiającą dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej aktualny stan prawny. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka nr y/11 stanowiąca do dnia 1 września 1990 r. własność Skarbu Państwa, z dniem tym stała się z mocy prawa własnością Akademii [...] w L. Nabycie przez uczelnię prawa własności nastąpiło na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), przewidującego nabycia przez uczelnię publiczną własności gruntów pozostających w jej użytkowaniu wieczystym. Nabycie to następowało ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 1 września 2005 r. Okoliczność ta została potwierdzona decyzją Wojewody z dnia 7 grudnia 2005 r., nr [...] (k. 87 akt adm. I inst.), a prawo własności Akademii [...] (obecnie Uniwersytet [...]) ujawnione zostało w księdze wieczystej. Oznacza to, że nieruchomość wywłaszczona, której zwrotu żądają skarżący, stanowi obecnie własność osoby trzeciej. W sytuacji zaś, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości. Sąd podziela zatem wyrażone w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1010/07, z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1122/08, z dnia 14 września 2011 r., I OSK 1545/10, niepublikowane; M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, PS 2000, nr 7-8, s. 22-23). Oznacza to, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wyjaśnień stwierdzić należy, że nawet ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Skoro w chwili obecnej ani Skarb Państwa, ani gmina nie są właścicielami działki nr y/11, zbędne było badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyroki SN: z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108 i z dnia 8 października 1998 r., III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999, nr 1, poz. 53). W sytuacji zaś gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W wyrokach z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99 (niepubl.) oraz z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 (OSP 2001, nr 5, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.