II SA/Lu 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] określił Skarbowi Państwa – Państwowemu Gospodarstwu L. Lasy Państwowe - Nadleśnictwu W. opłatę stałą za pobór wód podziemnych za 2021 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Informacją z 12 lutego 2021 r. (nr [...] ZZ B. P., [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej jako: "u.p.w.") - ustalił Skarbowi Państwa – Państwowemu Gospodarstwu L. Lasy Państwowe – Nadleśnictwu W. (dalej jako: "Nadleśnictwo", "strona" lub "skarżący"), za okres 1 stycznia 2021 r. - 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 710 zł za pobór wód podziemnych. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 oraz art. 552a u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie"), czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 14 mł/h czyli po przeliczeniu 0.00388889 m3/s. Wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w określonych terminach. Nadleśnictwo złożyło reklamację dotyczącą ww. informacji podnosząc, że nie ma obowiązku ponoszenia opłaty, gdyż jest zwolnione z jej ponoszenia na podstawie art.. 270 ust. 2 u.p.w., który to przepis stanowi, że pobór wód podziemnych do celów nawadniania szkółki leśnej korzysta ze zwolnienia ustawowego. Natomiast pobór wód do celów socjalno-bytowych ma charakter znikomy. Okoliczność tą organ jest w stanie ustalić, gdyż ilość wody używanej do nawadniania szkółki leśnej wynika ze składanych kwartalnie informacji, a odczyty dokonywane są na podstawie dwóch niezależnych wodomierzy. Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] decyzją z [...] marca 2021 r. - na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 i art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. i § 15 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 104 k.p.a. - określił Nadleśnictwu W. za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 710 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zaopatrującego w wodę wodociąg lokalny położony na terenie szkółki leśnej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. W.. Podobnie jak w informacji z 12 lutego 2021 r. wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w określonych terminach. W ocenie organu reklamacja nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z 24 lipca 2014 r., znak: [...], pobór wód podziemnych z ww. ujęcia jest realizowany nie tylko do podlewania sadzonek, ale również do celów socjalno- bytowych oraz płukania pojemników-kuwet po sadzonkach w ilości: Q d. śr. = 300 m3/d., Q h. max. = 14 m3/h., Q rok max. = 60 000 m3/r. Decyzja ta oraz poprzedzający ją operat wodnoprawny nie zawierają podziału na maksymalną ilość wody podziemnej wyrażoną w m3/h, która może być pobrana na jej podstawie do celów nawadniania szkółki leśnej i odrębnie na inne cele bytowe pracowników budynku administracyjno-gospodarczo-produkcyjnego i odrębnie na cele gospodarcze np. mycie pojemników. Wskazana wartość maksymalnego godzinowego poboru wód dotyczy wszystkich tych celów, więc zarówno nawadniania szkółki leśnej, jak i poboru wody do innych celów. Ponadto z dokumentów tych wynika, że żaden z tych celów nie ma charakteru celu podstawowego z przypisaną do niego ilością wody możliwej do pobrania, co uprawniałoby podmiot do poboru wód w konkretnie wskazanych proporcjach, a organ do ustalenia opłaty stałej z wyłączeniem ilości wody pobieranej do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przyjęcie stanowiska strony i powiązanie wysokości opłaty stałej z celem i ilością wody wykazaną w oświadczeniach kwartalnych skutkowałoby przyjęciem celu podstawowego poboru wody, co nie znajduje podstaw w treści zarówno pozwolenia wodnoprawnego jak i operatu wodnoprawnego. Organ natomiast nie może domniemywać, który z celów jest celem podstawowym. Tym samym – zdaniem organu – bez znaczenia jest, że Nadleśnictwo w dotychczas składanych oświadczeniach wykazuje tylko i wyłącznie, że pobiera wodę do celu nawadniania gruntów i upraw wskazany w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż nie zmienia to faktu, że może realizować zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym inne cele poboru wody. Ponadto argumentacja strony sprzeczna jest z treści art. 271 ust. 2 u.p.w., który ustala wzór opłaty stałej odwołujący się do maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, w sprawie zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej stronie wysokość opłaty stałej. Nadleśnictwo zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. W skardze tej podniesiono zarzuty naruszenia prawa obejmujące: 1) art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń odnośnie ilości poboru wód podziemnych oraz sposobu jej wykorzystywania, a tym samym czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wód; 2) art. 33 ust. 1-4 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobór wód podziemnych do celów sanitarno-gospodarczych szkółki nie stanowi zwykłego korzystania z wód; 3) art. art. 268 ust. 1 pkt 1, 270 ust. 1, 273 ust. 6 w zw. z 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez ustalenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych bez ustalenia, wielkości faktycznego dobowego poboru wód i bez zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania w wody. W ocenie skarżącego organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie ustalił w sposób należyty faktycznego sposobu korzystania z wód podziemnych w tym konkretnym przypadku, tj. nie ustalił czy w sprawie nie ma miejsca przypadek zwykłego korzystania z wód w myśl art. 33 ust. 4 u.p.w. Zwykłe korzystanie z wód przysługuje natomiast nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. W ocenie skarżącego organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 u.p.w. przyjmując, że Nadleśnictwo W. - jako reprezentant Skarbu Państwa - nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów korzystających z wody dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego. Strona zaznaczyła przy tym, że dokonana przez organ wykładnia jest sprzeczna z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że na wniosek organu i przy braku sprzeciwu strony skarżącej, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa o podobnym stanie faktycznym i prawnym była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 322/20. Z uwagi na tożsamość organu oraz istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego obu spraw poglądy wyrażone w ww. orzeczeniu znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażone w tym orzeczeniu poglądy co do wykładni przepisów stanowiących podstawę ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przywołane już przepisy u.p.w. oraz rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei zgodnie z art. 267 u.p.w. instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią m.in. opłaty za usługi wodne (pkt 1). Stosownie do art. 268 ust. 1 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (ust. 1 pkt 1). Art. 271 ust. 2 u.p.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, przy czym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych (ust. 2), a także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu (ust. 2a). Przedmiotem sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem pozostaje w niniejszej sprawie w istocie kwestia samej zasadności ustalenia Nadleśnictwu opłaty stałej, w sytuacji, gdy według skarżącego brak było podstaw do jej naliczania z uwagi na to, że pobór wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działce nr [...], w miejscowość S., gm. W. następuje w rzeczywistości na potrzeby nawadniania szkółki leśnej, co nie podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z art. 270 ust. 2 u.p.w. , natomiast w ocenie organu podstawę ustalenia spornej opłaty stanowi wydane stronie pozwolenie wodnoprawne, które nie potwierdza tej okoliczności wskazując oprócz celu poboru wód jakim jest podlewanie sadzonek w tunelach i na gruncie również cele socjalno-bytowe pracowników budynku szkółki leśnej oraz płukanie pojemników i kuwet po sadzonkach, co oznacza brak możliwości zastosowania ww. zwolnienia. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z prezentowanym w niniejszej sprawie przez organ stanowiskiem. Mianowicie jak wskazał Sąd w przywołanym wyżej wyroku cytowany wyżej art. 271 ust. 2 u.p.w., który został powołany przez Dyrektora jako podstawa obliczenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, jest niejednoznaczny i budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten nie wskazuje expressis verbis sposobu naliczania tej opłaty w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, to jest wówczas, gdy pozwolenie wodnoprawne określa dwa lub więcej celów poboru wód podziemnych, przy czym pobór wody w związku z realizacją jednego z tych celów podlega zwolnieniu od opłaty stałej, a wskazana w tym pozwoleniu wartość maksymalnego poboru wód dotyczy wszystkich celów łącznie. Nie może być bowiem tak, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wysokość ustalanej opłaty stałej z tego tytułu, skoro inny przepis tej samej ustawy – art. 270 ust. 2 jednoznacznie stanowi, że wyłączona jest możliwość ponoszenia opłaty stałej za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Wewnętrznie sprzeczne jest więc stanowisko organu, który z jednej strony przyznał, że pozwolenie wodnoprawne określa kilka celów poboru wody, a wskazana w tym pozwoleniu wartość maksymalnego poboru wód dotyczy zarówno nawadniania szkółki leśnej jak i pozostałych celów gospodarczych, a z drugiej strony ustalił opłatę właśnie z uwzględnieniem tej maksymalnej ilość wody, jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawego, pomijając całkowicie fakt, że pobór wody w celu nawadniania szkółki leśnej jest zwolniony z obowiązku uiszczania opłat. Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu nie można przyjąć, że opłata stała może być w takim przypadku naliczona niezależnie od proporcji, w jakiej może być pobrana w stosunku do ilości możliwej do pobrania na cele nawadniania szkółki leśnej, gdyż podstawę jej naliczenia stanowi fakt, że w pozwoleniu wodnoprawnym został wyróżniony cel poboru wody, który nie jest zwolniony z opłaty stałej i została wskazana maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na jego podstawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym organ nakładając obowiązek uiszczenia opłaty stałej winien mieć na uwadze, by była ona adekwatna do rzeczywistości. W sytuacji więc, gdy pozwolenie wodnoprawne określa dwa rodzaje przeznaczeń poboru wody podziemnej, przy czym tylko z jednym z tych przeznaczeń ustawodawca wiąże konieczność uiszczenia tej opłaty, to zadaniem organu jest takie ustalenie wielkości opłaty, która będzie powyższą okoliczność uwzględniać (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 600/18). Z powyższych względów, jako prawnie wadliwe należało ocenić wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do konieczności ustalenia wysokości opłaty stałej niezależnie od proporcji, w jakiej może być pobrana w stosunku do ilości możliwej do pobrania na cele nawadniania szkółki leśnej. Oczywiste jest, że wskutek zastosowania przez Dyrektora takiego wskaźnika maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, ustalona została opłata stała w najwyższej możliwej wysokości w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania. W konsekwencji organ obliczył opłatę w możliwie największej wysokości, co mając na uwadze opisane wyżej wyłączenie opłaty z tytułu poboru wód na cel nawadniania szkółki leśnej było całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami logiki. Z tego względu, trafne były podnoszone od początku postępowania zarzuty strony co do tego, że w odniesieniu do poboru wód w celu nawadniania szkółki leśnej w sprawie winien mieć zastosowanie art. 270 ust. 2 u.p.w. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie przez organ, w jakim zakresie pobór wód jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej, umożliwi prawidłowe orzeczenie w przedmiocie określenia wysokości spornej opłaty. Ponownie należy zaś podkreślić, że w świetle tego przepisu prawa materialnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, która to okoliczność jako bezsporna w sprawie występuje. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska organu należy podnieść, że sam fakt wydania decyzji udzielającej pozwolenie wodnoprawne nie przesądza jeszcze – wbrew temu, co zdaje się przyjmować organ – o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną (np. za pobór wód podziemnych) w wysokości odpowiadającej maksymalnej ilości wód możliwych do pobrania na podstawie tego pozwolenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata, gdyż w pierwszej kolejności organ winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 405/18 oraz w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 579/18). Mając powyższe na uwadze należy w rozpoznawanej sprawie dojść do wniosku, że nałożenie na Nadleśnictwo obowiązku poniesienia opłaty stałej za pobór wód podziemnych w ustalonej kwocie, jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ w toku postępowania nie wyjaśnił i nie poddał rozwadze wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności, czym naruszył art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co bezsprzecznie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to bowiem do ustalenia zawyżonej opłaty stałej, w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania, która nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, skoro bezspornym jest, że z przedmiotowego ujęcia, realizowany jest pobór wód podziemnych zarówno do celów nawadniania szkółki leśnej, jak i do innych celów gospodarczych. Tym samym poprzez zaniechanie przez Dyrektora poczynienia ustalenia zakresu, w jakim skarżące Nadleśnictwo realizuje pobór wód dla celów nawadniania szkółki leśnej, organ ten uchylił się do wyjaśnienia, w jakim zakresie strona skarżąca korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty stałej za usługi wodne. Przyjęty przez organ sposób obliczania opisanej opłaty stałej, prowadzi w istocie do zignorowania faktu wyłączenia przez ustawodawcę obowiązku ponoszenia opłaty stałej z tytułu pobierania wód podziemnych do nawadniania szkółki leśnej, gdyż opiera się na fikcji zakładającej, że całość wód pobranych przez stronę skarżącą jest przeznaczana nie na cele nawadniania gruntów i upraw lecz na inne cele gospodarcze, co jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. Ustalając wysokość omawianej opłaty organ przyjął bowiem wskaźnik maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od oczywistego faktu, że znaczna część pobranej wody, co jest niekwestionowane w sprawie, jest pobierana na cele zwolnione z woli ustawodawcy od ponoszenia omawianej opłaty. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II. sentencji wyroku) orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 P.p.s.a. W szczególności organ ponownie rozpoznając sprawę odniesienie się do zarzutów strony podnoszonych w postępowaniu, głównie tych wskazujących, że ilość wód podziemnych pobieranych na poszczególne cele określone w pozwoleniu wodnoprawnym, w tym na cele nawadniania szkółki leśnej, wynika z informacji składanych kwartalnie przez Nadleśnictwo, a odczyty zużycia wody dokonywane są na podstawie dwóch niezależnych wodomierzy. Organ zatem w bardzo prosty sposób jest w stanie ustalić, jaka ilość wód podziemnych pobierana jest w celu nawadniania szkółki leśnej, a jaka na inne cele określone w pozwoleniu wodnoprawnym.