II SA/Lu 388/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak: SKO.41/3818/LI/2024 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr 25/24 Wójta Gminy Konopnica z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak: BK.6733.1.21.2023. R. Z. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2025 r. w przedmiocie inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem złożonym przez Gminę Konopnica w dniu 7 września 2023 r., uzupełnionym następnie w dniu 11 stycznia i 17 czerwca 2024 r. Wójt Gminy K. ustalił decyzją nr [...] z dnia 27 sierpnia 2024 r. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...]. [...]. [...], [...]. [...]. [...]. [...] oraz na części [...] obr. S. , gmina K.. Organ I instancji oznaczył zakres inwestycji kolorem czerwonym na załączniku nr I do przedmiotowej decyzji i ustalił, że projektowana inwestycja obejmuje budowę obiektów infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej o średnicach 160 mm i 200 mm, o długości około 1412 m. W decyzji wskazano wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagania w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, a także ochrony interesów osób trzecich. Uzasadniając przedmiotową decyzję organ stwierdził, iż. zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz.1130 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), inwestycja wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz została uzgodniona ze stosownymi organami administracji. W toku postępowania dokonano warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W odniesieniu do wpływu inwestycji na środowisko w analizie stwierdzono, że planowana inwestycja nie wywołuje skutków negatywnych dla środowiska przyrodniczego. Nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. Z. wskazując, że nie zgadza się na budowę sieci na jego działce. Jego zdaniem sieć może zostać przeprowadzona od strony drogi wojewódzkiej – ul. [...], gdyż będzie służyła właścicielom nieruchomości położonym przy tej drodze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla wsi S. stanowi inwestycję celu publicznego i jest etapem 5 inwestycji. Decyzja organu I instancji uzyskała wymagane prawem uzgodnienia oraz zawiera wszystkie rozstrzygnięcia wymagane prawem. Została także przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, która zawiera stan faktyczny i prawny terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Kolegium nie znalazło przeszkód prawnych i faktycznych do realizacji inwestycji. Wskazując na treść art. 56 u.p.z.p., podkreślono, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Zwrócono uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego stanowi jedynie wstępny etap procesu budowlanego. W powołanej na wstępie skardze skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, mające wpływ na jego wynik, tj.: - art 7 i 77§ 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niedokładny, niewnikliwy, pobieżny, bez uwzględnienia zasady wszechstronności przy gromadzeniu materiału dowodowego, nie odniesienie się do wniosków i twierdzeń dowodowych skarżącego, niedokonanie oględzin nieruchomości, przez które ma przebiegać sieć kanalizacyjna, na okoliczność poczynienia własnych ustaleń w zakresie oceny wpływu na stan nieruchomości objętych jej przebiegiem i czy możliwy byłby inny przebieg sieci kanalizacyjnej, nie dewastujący nieruchomości skarżącego i nieruchomości innych właścicieli; - art.8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów, polegający na preferowaniu interesów jednych obywateli z pokrzywdzeniem innych obywateli; - art. 11 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego; - art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, ale przedewszystkim, dlaczego nie uznał twierdzeń skarżącego za niezasadne. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Właściwy organ w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie natomiast do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W odniesieniu do poddanej sądowej kontroli sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, że w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji błędnie oceniono wpływ inwestycji na środowisko. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zakres powołanej analizy jest szeroki, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – poza rodzajem inwestycji i liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich czy ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać przepisy w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Analiza powinna być przygotowana przed sporządzeniem projektu decyzji, gdyż jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń niemożliwa jest prawidłowa ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana. Jej podstawową funkcją jest przedstawienie organowi administracji publicznej sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m. in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (tak: I. Zachariasz, R. Suwaj, Komentarz do art. 53, [w:] H. Izdebski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, LEX/el. 2023). Wskazać należy, że ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, również w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonywana jest w trybie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej jako: "u.u.i.ś."). Z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona wprost w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., który określa, przed uzyskaniem jakich decyzji następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niewątpliwie jednak należy ją ocenić jako decyzję wymagającą wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o ile przepisy szczególne wskazują na taką konieczność). Z uwagi bowiem na zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdzić należy, że w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. jest także mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por.: wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 2697/15, wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., II SA/Gl 142/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 817/22, opubl. CBOSA). Konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z kwalifikacji przedsięwzięcia dokonywanej przy pomocy regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena czy dane przedsięwzięcie kwalifikuje się do którejkolwiek z kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, musi być dokonana już w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli bowiem organ rozpatrujący wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego doszedłby do wniosku, że wnioskowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco lub mogłoby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musiałby zażądać od wnioskodawcy uzyskania i dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu organ powinien dokonać ustaleń, co do kwalifikacji danej inwestycji w kontekście obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem tego rodzaju przedsięwzięć, w tym w kwestii potrzeby sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, określone zostały w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "sieci kanalizacyjne o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż 1 km, z wyłączeniem: a) przebudowy tych sieci metodą bezwykopową, b) sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanych w pasie drogowym i obszarze kolejowym, c) przyłączy do budynków;". Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zgodnie z art. 71 ust.2 pkt 2 u.u.i.ś. dla planowanej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W analizie błędnie zostało przyjęte, że inwestycja nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 grudnia 2013 r. II SA/Ol 814/13 zajął stanowisko, które Sąd podziela, że brak stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o lokalizacji celu publicznego stanowi istotne naruszenie przepisów prawa mogące mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do tego, że organ nie uwzględnił innego, przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej czy też nie rozważano takiej ewentualności. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Poza tym żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1654/15). Organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji (przebiegu) wnioskowanej inwestycji. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Lokalizacja inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 370/14). Żaden również przepis nie uzależnia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wkracza bowiem w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie korzystania z nieruchomości czy zmiana wartości nieruchomości związane z konsekwencjami wydania takiej decyzji umożliwiają żądanie odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Nie stanowią one jednak przesłanki do wydania decyzji odmownej. Decyzja ta ani po stronie inwestora ani po stronie właściciela nieruchomości nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości. Reasumując, w ocenie Sądu waga i charakter stwierdzonego uchybienia po stronie organów obydwu instancji był tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W sprawie miało bowiem miejsce naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które stawiają określone wymagania rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Popełnione przez organy obu instancji uchybienia natury materialnoprawnej i procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji I i II instancji. Z uwagi na brak wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd nie orzekł w tym przedmiocie.