II SA/Lu 389/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółki O. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...]; II. zasądza na rzecz Spółki O. w W. od Wojewody kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej, urządzeń sterujących wraz z instalacją elektryczną. W ocenie organu lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. [...]. Działka, na której inwestycja ma być realizowana leży w terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...], przeznaczonym pod użytki rolne, użytki zielone bez prawa do zabudowy. Planowana inwestycja nie mieści się w ramach definicji zawartej w § 8 ust. 7 powoływanej uchwały, zgodnie z którą na poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację - w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunkach planu: obiektów i sieci infrastruktury gazowej, wodnej, ciepłowniczej, energetycznej i telekomunikacyjnej, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Spółki podniósł, że zapisy planu na terenach gruntów rolnych poza granicami obszaru górniczego położonego w strefie F2 polityk przestrzennych, dopuszczają lokalizację zabudowy rolniczej oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto organ naruszył art. 46 ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062, ze zm.; dalej jako: ustawa sieciowa), który wyklucza wprowadzanie w planie miejscowym zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeśli jest ona zgodna z przepisami szczególnymi. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał zapisy ww. planu miejscowego i stwierdził, iż wynika z nich jednoznacznie, że dla terenu RZ-1 znajdującego się w strefie F2 obowiązuje zakaz zabudowy i nie dotyczą go wymienione w planie przypadki dopuszczenia lokalizacji zabudowy rolniczej i infrastruktury technicznej. Ze względu na lokalizację działki w terenie RZ-1 strefy F2 te ustalenia dotyczą przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy sieciowej jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W analizowanym przypadku udzielenie pozwolenia na budowę byłoby sprzeczne z zakazem zabudowy zawartym w planie. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 k.p.a., polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów materialnoprawnych i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasad legalizmu, prawdy materialnego, uwzględniania słusznego interesu stron, ochrony zaufania stron postępowania do władzy publicznej. Ponadto pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w stanie faktycznym i prawnym, w którym nieuprawnione było orzeczenie przez Prezydenta Miasta o niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik Spółki podniósł, że inwestycja planowana jest na części działki, na której znajduje się betoniarnia produkująca wyroby betonowe. Na terenie znajdują się także wiaty oraz silosy na materiały sypkie. Pozostała część terenu przeznaczona jest na składowisko wyrobów. Granica obszaru górniczego położnego w strefie F2 znajduje się ponad 400 m w linii prostej od planowanej lokalizacji stacji bazowej. Na potwierdzenie pełnomocnik załączył zdjęcie analizowanego terenu z geoportalu. W świetle postanowień planu, na analizowanym przez organy terenie - wbrew ustaleniom organów - jest dopuszczalne lokalizowanie infrastruktury technicznej, w tym także telekomunikacyjnej. W obowiązującym planie miejscowym z 2001 r. określono rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej oraz zasady jej lokalizacji na terenie objętym zapisami planu miejscowego, uwzględniono jednak wyłącznie infrastrukturę telekomunikacyjną kablową, co może wynikać z czasu, w którym plan został uchwalony, kiedy sieć telekomunikacyjna bezprzewodowa dopiero się rozwijała. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji okoliczność ta nie stanowiła powodu wydania decyzji odmownych, bowiem w tym zakresie organy dokonały właściwej interpretacji zapisów planu miejscowego. Jeżeliby nawet przyjąć, że w 2001 r. intencją lokalnego prawodawcy było ustanowienie zakazu realizacji w terenie oznaczonym symbolem [...] zabudowy innej niż podstawowa, to w świetle późniejszego orzecznictwa, ustalenia planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy sieciowej powinny być wykładane z uwzględnieniem art. 46 ustawy. Z materiałów dotyczących prac legislacyjnych nad zmianą ustawy sieciowej, jaka nastąpiła w 2012 r. wynika dążenie do stosowania zasady, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenie oznaczonym symbolem [...] nie zakazują lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako infrastruktury telekomunikacyjnej uzupełniającej jego funkcję podstawową, co oznacza, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył ponownie w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania wniosku inwestora, ale także niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w sytuacji gdy decyzja organu I instancji winna zostać uchylona w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.). Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę była w ocenie organu niezgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego obowiązującymi dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawy dotyczy zatem właściwej interpretacji postanowień planu miejscowego. Niesporne w sprawie jest, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, jest objęta postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. Działka leży w terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...], przeznaczonym pod użytki rolne, użytki zielone bez prawa do zabudowy. W ocenie Sądu ustalenia planu miejscowego w aspekcie dopuszczalności realizacji na tym terenie spornej inwestycji nie są tak oczywiste, jak chce tego organ odwoławczy, którego zdaniem na analizowanym terenie obowiązuje zakaz zabudowy, bez jakichkolwiek wyjątków. W części tekstowej, wskazującej ustalenia szczegółowe (§ 11), dla terenów [...] – użytki rolne, użytki zielone bez prawa zabudowy, rzeczywiście znajduje się zapis wyrażający zakaz zabudowy. Tym niemniej jednak, zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu (§ 10), tereny gruntów rolnych oznaczone w planie miejscowym m.in. symbolem RZ podlegają ochronie przed zmianą użytkowania. Z dalszych postanowień tego paragrafu wynika, że zasady ochrony gruntów rolnych są zróżnicowane, w zależności od tego, czy tereny gruntów rolnych znajdują się w granicach czy poza terenem górniczym oraz w graniach, czy poza obszarem górniczym. Należy w tym miejscu przypomnieć, że pojęcia te definiuje ustawa z dnia [...] czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126, ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Z kolei terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 ust. 1 pkt 15). Z decyzji organów obydwu instancji nie wynikają żadne ustalenia w kwestii tego, czy działka, na której ma być realizowana sporna inwestycja znajduje się w granicach któregoś z tych obszarów poddanych szczególnym zasadom zagospodarowania. Skarżąca dołączyła do skargi kopię wydruku obrazu z geoportalu, na którym zaznaczyła granicę obszaru górniczego. Wydruk ma dowodzić, że działka leży poza strefą obszaru górniczego, nie wiadomo jednak, czy mieści się w granicach terenu górniczego, który powinien być ujęty w miejscowym planie (art. 104 Prawa geologicznego i górniczego). Wydruk nie jest jednak materiałem dowodowym, który może stanowić źródło istotnych dla sprawy ustaleń. Co więcej – obowiązek poczynienia ustaleń w tym względzie spoczywał nie na skarżącej, lecz na organach. Z powoływanego § 10 części tekstowej planu wynika, że na terenach gruntów rolnych, w obszarze objętym planem, położonych poza granicami obszaru górniczego położonego w strefie F2 polityk przestrzennych dopuszczalna jest lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym w przypadku terenów położonych w granicach terenu górniczego (ale poza obszarem górniczym) lokalizacja tego rodzaju inwestycji wymaga uzgodnienia z organem nadzoru górniczego. Analizując z kolei postanowienia § 8 ust. 6 części tekstowej planu, odnoszące się do infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji, należy zauważyć, że prawodawca miejscowy dopuścił sieć telefoniczną, ale wyłącznie w wykonaniu kablowym w kanalizacji telefonicznej lub przy niskiej gęstości abonentów w postaci kabli doziemnych (pkt 2). Z kolei w ustępie 7 powoływanego paragrafu wskazano m.in., że w poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację – w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunku planu: obiektów i sieci infrastruktury gazowej, wodnej, ciepłowniczej, energetycznej i telekomunikacyjnej, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Trudno zrozumieć, z jakiego względu, organ odwoławczy uznał (notabene odmiennie niż organ I instancji), że wskazane wyżej wyjątki od zakazu zabudowy, czyli przypadki dopuszczanie zabudowy rolniczej i infrastruktury technicznej nie dotyczą zagospodarowania analizowanego terenu. Wnioski płynące z analizy ustaleń ogólnych planu, są zgoła odmienne. Co istotniejsze jednak, w ocenie Sądu zasadny jest podniesiony w skardze zarzut, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, dokonując interpretacji przedstawionych postanowień planu nie uwzględniły treści art. 46 ustawy sieciowej. Zgodnie z przywołanym przepisem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Nie ulega wątpliwości, że stacje bazowe telefonii komórkowej (a z taką inwestycją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie) zaliczają się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie (por. przykładowo: wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2106/14; wyrok WSA Poznaniu z 20 września 2017 r., II SA/Po 300/17). Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić treść art. 46 ustawy sieciowej. Zdaniem Sądu Wojewoda wadliwie zastosował w sprawie art. 46 ust. 2 ustawy sieciowej, bowiem uwzględnił jedynie fragment tego przepisu, ponadto pominął treść ustępu pierwszego. Co więcej, Wojewoda nie uwzględnił wniosków płynących z utrwalonego już orzecznictwa sądowego na tle analizowanego przepisu. W szczególności Wojewoda nie uwzględnił jednoznacznego w swej treści zdania drugiego w ustępie drugim, w świetle którego przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Na tle powołanego przepisu ustawy sieciowej w licznych orzeczeniach wyrażano poglądy, że zawiera on reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu, na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.; por. wyrok NSA z 9 marca 2016 r., II OSK 1691/14). Proces wykładni postanowień planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2017 r., II SA/Gl 1009/16; podobnie wyrok NSA z 3 września 2015 r., II OSK 44/14). Z art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy sieciowej. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r., II OSK 44/14; wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14; wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 328/16; wyrok WSA w Poznaniu z 9 września 2015 r., IV SA/Po 10/15). Podkreśla się przy tym, że analizowany przepis stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być bowiem interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej (wyrok NSA z [...] listopada 2017 r., II OSK 2876/16; podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 26 lipca 2017 r., II SA/Gd 316/17). W ustawie sieciowej ustanowiono jako regułę dopuszczalność inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarach dla których uchwalono plany miejscowe. Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy należy wykładać łącznie, zaś ich odniesienie do starych planów miejscowych polega na stwierdzeniu najpierw, czy plan taki zawiera wyraźnie wyrażony zakaz realizacji tak opisanych inwestycji. Jeżeli takich wyraźnych ograniczeń nie ma, to wskazane inwestycje są dopuszczalne co do zasady. Ich niedopuszczalność musi wówczas wynikać z ograniczeń czy zakazów ustanowionych przepisami odrębnymi. Wykładnia planu miejscowego w świetle art. 46 ustawy powinna zmierzać do usuwania zakazów lub przeszkód w lokalizowaniu tych inwestycji bądź nawet pomijania ustaleń uniemożliwiających realizację takich inwestycji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 września 2017 r., II SA/Wr 349/17). Przenosząc powyższe argumenty na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że interpretując postanowienia planu miejscowego obowiązującego dla działki, na której ma być realizowana sporna inwestycja organy powinny były wziąć pod uwagę, że po pierwsze, przeznaczenie terenu w planie miejscowym na cele rolnicze nie jest przez ustawodawcę uznawane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, dlatego niezgodne z art. 46 ust. 2 ustawy sieciowej było uznanie, że lokalizacja spornej inwestycji na terenie RZ jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Po drugie, interpretując postanowienia planu, w istotny sposób ograniczający możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności (w tym dopuszczalność lokalizacji wyłącznie w wykonaniu kablowym), organy powinny mieć na uwadze, że tak sformułowany zapis może pozostawać w sprzeczności z treścią art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej, który jednoznacznie wskazuje, że przyjmowane w planie rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zasadny jest przy tym podniesiony w skardze argument, że postanowienia planu pochodzą z roku 2001 i mogą nie odzwierciedlać aktualnego stanu techniki w zakresie tworzenia sieci telekomunikacyjnych. Należy w tym aspekcie sprawy zwrócić uwagę na trafne wywody WSA w Krakowie, który stwierdził, że wolnostojąca wieża telefonii komórkowej, będąc budowlą, jest także elementem sieci telekomunikacyjnej i elementem infrastruktury technicznej. Wieża, jako element sieci telekomunikacyjnej, jest inwestycją celu publicznego, rolnicze przeznaczenie terenu w planie nie stanowi więc, co do zasady, przeszkody w jej lokalizacji. Skoro zaś jej lokalizacja byłaby w tych warunkach dopuszczalna nawet bez pozytywnych regulacji planu, to tym bardziej dopuszczenie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć należy jako obejmujące także wieżę telefonii komórkowej (wyrok z 31 października 2016 r.; II SA/Kr 895/16). Ponadto, wobec nie do końca jasnych relacji na tle analizowanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. między zakazem zabudowy w części szczegółowej, a dopuszczalnością lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej należy zwrócić uwagę na trafny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 29 grudnia 2015 r. (II OSK 1020/14): "Skoro w świetle tych przepisów plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji i nie może zawierać rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takich inwestycji, to tym bardziej takich zakazów i przeszkód nie można wyprowadzać z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego". Powyższa argumentacja nie oznacza dopuszczalności lokalizowania tego rodzaju obiektów jak sporna stacja bazowa w dowolnym miejscu. Z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego jako naczelnej dyrektywy planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), czy też innych istotnych wartości, w które może godzić planowana lokalizacja inwestycji, ograniczenia mogą być zasadne. Konieczne jest zatem dążenie do zachowania równowagi pomiędzy różnymi celami, wyrażającymi interes publiczny – z jednej strony wspieraniem rozwoju łączności publicznej, dla którego przeszkodą mogą postanowienia planu, z drugiej – koniecznością ochrony ładu przestrzennego i innych cennych wartości, jak przykładowo życie i zdrowie ludzkie, dla których z kolei brak ograniczeń w lokowaniu urządzeń łączności publicznej może być zagrożeniem. Biorąc pod uwagę podniesione w skardze argumenty dotyczące umiejscowienia planowanej inwestycji ("[...] inwestycja planowana jest na części działki nr ew.[...], na której znajduje się betoniarnia produkująca wyroby betonowe. Na terenie znajdują się także wiaty oraz silosy na materiały sypkie. Pozostała część terenu przeznaczona jest na składowisko wyrobów."), trzeba stwierdzić, że mechanicznie zastosowany przez organy zakaz zabudowy, jest sprzeczny z intencjami ustawodawcy wyrażonymi w art. 46 ustawy sieciowej oraz nakazem takiej interpretacji postanowień planu, która pozwoli prawidłowo rozstrzygnąć ewentualną kolizję wartości cennych z punktu widzenia interesu publicznego oraz słusznych interesów inwestora. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że intencją ustawodawcy, wprowadzającego art. 46 ustawy sieciowej, było uchylanie ograniczeń w rozwoju łączności publicznej. Sposób wykładni i zastosowania postanowień planu miejscowego przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie jest ewidentnie sprzeczny z regulacjami ustawowymi. W tej sytuacji należy uznać, że organy obydwu instancji naruszyły 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 46 ustawy sieciowej, gdyż bo odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę, dokonując wykładni postanowień planu bez uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 46 ustawy sieciowej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. należało uchylić obydwie decyzje. Takie rozstrzygnięcie Sądu skutkuje "powrotem" sprawy do organu I instancji. Jego zadaniem będzie ponowne przeanalizowanie wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Organ musi przede wszystkim ponownie przeanalizować dopuszczalność realizacji inwestycji w świetle postanowień planu, tym razem jednak uwzględniając dyrektywy wykładni płynące z art. 46 ustawy sieciowej oraz powoływanego wyżej orzecznictwa. Okoliczność ta nie była podnoszona w skardze, tym niemniej realizując obowiązek kompleksowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów skargi (art. 134 p.p.s.a.), Sąd wskazuje, że w decyzjach wydanych przez organy obydwu instancji brakuje jakiegokolwiek odniesienia do ustaleń w zakresie aspektu podmiotowego postępowania. Nie ma żadnych wskazań co do tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji zamknie się wyłącznie w granicach działki, czy też wykroczy poza te granice. Jest to kwestia kluczowa z punktu widzenia tego, kto ma być stroną postępowania – czy wyłącznie inwestor, czy również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Analizując wyłącznie kwestię doręczenia rozstrzygnięć i innych pism w toku postępowania, można stwierdzić, że organy traktowały jako stronę wyłącznie inwestora i właścicielkę działki, na której inwestycja ma być realizowana. Z braku jakichkolwiek argumentów w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji, nie wiadomo, czy jest to efekt weryfikacji obszaru oddziaływania inwestycji, czy też po prostu błędu organów, które zaniechały zbadania tej kwestii podmiotowej. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny również zwrócić uwagę na to zagadnienie i odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.