II SA/Lu 406/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz.1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), dalej jako "Pr. bud." - po rozpatrzeniu odwołania D. G. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] (obręb -14, arkusz 14) przy ul. [...] w L.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2017 r. D. G. prowadzący działalność pod nazwą [...] dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 2,15 x 4,10 m, nietrwale związanego z gruntem na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., określając okres funkcjonowania obiektu przez 180 dni od [...] listopada 2017 r. Podczas oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. stwierdzono, że obiekt budowlany, którego dotyczy zgłoszenie, istnieje na terenie działki w tym samym miejscu, co obiekt projektowany. W związku z tym, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. z uwagi na to, że objęty zgłoszeniem obiekt już istnieje w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. W odwołaniu od decyzji D. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez użycie instrumentów prawnych nieadekwatnych do okoliczności sprawy, niezgodnie z zasadą budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej, a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., podnosząc, że ze względu na krótki termin pomiędzy oględzinami obiektu a wydaniem decyzji (4 dni), nie miał jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Podniósł także, że konstrukcja spornego obiektu (kontenera) posiada odpowiedni atest Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny, określający go jako zawierający "płyty warstwowe z dwoma okładzinami z blachy stalowej i rdzeniem ze styropianu". Organ II instancji nie uwzględnił powyższych zarzutów i podzielając ustalenia oraz stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga między innymi wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tj. tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowym obiektem budowlanym jest natomiast obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe - art. 3 pkt 5 Pr. bud. Zamiar wykonania tego typu obiektu, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. podlega procedurze zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a więc inwestor zasadnie dokonał w dniu [...] października 2017 r. zgłoszenia zamierzonych przez siebie robót budowlanych. W niniejszej sprawie faktycznie zrealizowano sporny obiekt przed upływem 21 dni na wniesienie przez organ sprzeciwu, gdyż podczas oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. istniał już on w miejscu wskazanym w zgłoszeniu, dlatego organ był zobligowany do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. jest aktem związanym, niezależnym od woli organu. Przesłanka do wniesienia sprzeciwu wymieniona w tym przepisie jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w tym zakresie. Oznacza to, że organ musiałby wydać decyzję o sprzeciwie, nawet gdyby zgłoszenie nie zawierało żadnych braków. Fakt zrealizowania inwestycji, nawet zgodnej z prawem, przed upływem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu czyni bezprzedmiotowym badanie przez właściwy organ przesłanek legalności zgłoszenia. Wojewoda stwierdził ponadto, że postępowanie w sprawie zgłoszenia, do czasu wydania decyzji o sprzeciwie, nie jest postępowaniem administracyjnym, dlatego zarzuty o naruszeniu przez organ I instancji art. 8 i 10 k.p.a. są chybione. Zgłoszenie jest oświadczeniem woli inwestora składanym organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli zgłoszenie jest kompletne, a objęta nim inwestycja odpowiada prawu, postępowanie zgłoszeniowe nie kończy się wydaniem żadnego aktu administracyjnego, ale tzw. milczącą zgodą organu na realizację tej inwestycji. Postępowanie toczące się w rezultacie dokonania zgłoszenia - aż do momentu wydania przez organ decyzji o sprzeciwie, nie jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. kodeksu, ale postępowaniem szczególnym. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że nawet w przypadku przyjęcia, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a., to jednak przepisy te nie zostały – zdaniem Wojewody – naruszone przez organ I instancji. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego. Organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie akta sprawy potwierdzają, iż obowiązek informacyjny określony tym przepisem nie był przez organ wykonany, jednak skarżący w żaden sposób nie wykazał, by uchybienie to uniemożliwiło mu przeprowadzenie jakichkolwiek czynności w sprawie. Sam natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki NSA dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. G., reprezentowany przez adwokata B. G., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 81a ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych, a także z naruszeniem art. 8 § 1 w zw. z art. 7 b k.p.a. poprzez użycie przesadzonych i nieadekwatnych do okoliczności sprawy instrumentów prawnych poprzez wydanie arbitralnej decyzji bez uprzedniego wysłuchania skarżącego jako strony postępowania. Uzasadniając zarzuty, skarżący podniósł, że decyzja o sprzeciwie została wydana zaledwie 4 dni po dokonaniu czynności kontrolnych, na podstawie materiału dowodowego, z którym skarżący nie miał możliwości się zapoznać, ani co do którego nie mógł się wypowiedzieć. Organ nie zawiadomił go bowiem o prowadzonych czynnościach, pomimo wyraźnego ustawowego nakazu określonego w art. 81 a ust. 2 Pr. bud, który wprost stanowi, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych (...). Skarżący przytoczył również treść art. 10 § 1 k.p.a. i stwierdził, że organ naruszył ten przepis, uniemożliwiając skarżącemu udział w czynnościach kontrolnych i możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący bezwzględnie posiadał prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, natomiast zaniechania organu sprowadzają się do arbitralnego podejmowania decyzji bez poszanowania praw strony postępowania. Wbrew stanowisku Wojewody nie można więc uznać, że stan faktyczny został wyjaśniony należycie, skoro popełnione zostały rażące błędy proceduralne. Podjęcie decyzji o sprzeciwie z zupełnym pominięciem skarżącego jako strony postępowania narusza zasadę wzbudzania zaufania do organów władzy państwowej (art. 8 k.p.a.), która jest realizacją konstytucyjnych gwarancji sprawiedliwego procesu. Decyzja została wydana również z naruszeniem art. 7b k.p.a., gdyż sprzeciw jest środkiem prawnym nieadekwatnym do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające w tym przypadku na klarownym i rzetelnym postępowaniu, którego zasady są jednakowe dla wszystkich podmiotów, nie zostały uwzględnione przez organy prowadzące postępowanie. Jak bowiem wskazuje się w piśmiennictwie "przeniesienie do regulacji prawnej k.p.a. treści standardów konstytucyjnych działania władzy publicznej, wypełnia ustanowionymi wartościami zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Przyjętym zasadom: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania należy przypisać podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej na drodze decyzji, w trybie postępowania administracyjnego, przypisując zarówno walor materialny, jak i procesowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Sprawa dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, tj. pawilonu, nietrwale związanego z gruntem (co jest niekwestionowane), znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb - 14, arkusz 14) przy ul. [...] w L.. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. realizacja tego obiektu wymagała zgłoszenia. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 Pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które przewidują dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego m.in. zamiaru tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 Pr. bud., zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei w świetle art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. - organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zasadnie uznały organy, że w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja określona w powyższym przepisie. Sporny pawilon jest bowiem tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem, który faktycznie został zrealizowany w miejscu wskazanym w zgłoszeniu jeszcze przed upływem 21 – dniowego terminu, w którym organ miał prawo wnieść sprzeciw. Wynika to jednoznacznie z oględzin z dnia [...] listopada 2017 r., co nie jest kwestionowane. W świetle przytoczonego art. 30 ust. 6 pkt 3 pr. bud. wydanie decyzji o sprzeciwie było zasadne. Dodać przy tym należy, że użycie w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, komentarz do art. 30, LexOmega WKP 2018) Skarżący zarzuca natomiast, że przy wydawaniu sprzeciwu został całkowicie pominięty jako strona, gdyż nie został zawiadomiony o terminie kontroli, co narusza art. 81 a ust. 2 Pr. bud., ani nie został pouczony o prawach wynikających z art. 10 k.p.a. Okoliczność tę bezspornie potwierdzają akta sprawy. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić jednak należy, że istota sporu dotyczy tego, czy organ w niniejszym postępowaniu w ogóle miał obowiązek dokonywać zawiadomień, o których mowa w tych przepisach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest bowiem jednoznaczne stanowisko, czy zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc czy stosuje się przy jego rozpatrywaniu przepisy k.p.a., czy nie. Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA II OSK 401/10). W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, iż zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1685/11). Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było bowiem doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 21-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SAB/Bk 7/11). W sprawie zgłoszenia zamierzenia budowlanego nie toczy się więc postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a. Badanie tego zgłoszenia odbywa się w oparciu o nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wewnątrzadministracyjne procedury. Jeżeli jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ust. 6 Pr. bud. zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. W związku z powyższym, do dnia wydania decyzji wnoszącej sprzeciw, organ architektoniczno – budowlany nie ma obowiązku stosowania przepisów k.p.a., w tym dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a., czy art. 85 k.p.a. dotyczący oględzin), ani związanego ściśle z tymi przepisami art. 81 a ust. 2 Pr. bud., mający charakter procesowy. Taki obowiązek powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Prezydenta Miasta L. art. 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 81 a ust. 2 Pr. bud. poprzez niezawiadomienie skarżącego zarówno o oględzinach działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., jak i o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania oświadczeń i wniosków dowodowych. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że skarżący po doręczeniu mu decyzji organu I instancji, na etapie postępowania odwoławczego, w którym miał już prawo -jako strona postępowania - zapoznać się z aktami sprawy, nie kwestionował dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i nie zgłaszał nowych dowodów. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że brak jego udziału w czynnościach organu architektoniczno-budowlanego, poprzedzających wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, w szczególności w czynnościach kontrolnych ("wizji lokalnej"), mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie i zapobiec wniesieniu przez organ sprzeciwu. Dodać należy, że w odniesieniu do postępowań toczących się w trybie k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że o naruszeniu zasady czynnego udziału stron, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a więc że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., I OSK 779/18). Tymczasem skarżący zarzucając organom naruszenie jego prawa udziału w postępowaniu oraz zasad tego postępowania i konstytucyjnych standardów działania władzy publicznej, nie podniósł żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że nie zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. obligujące organ do wniesienia sprzeciwu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ zasadnie wydał decyzję o sprzeciwie, skoro przed upływem 21- dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, obiekt już został zrealizowany (istniał w dacie kontroli w dniu [...] listopada 2017 r., k. 3 akt admin.) w miejscu wskazanym w zgłoszenia (art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud.). Decyzja o sprzeciwie została wydana przy tym na podstawie niekwestionowanych ustaleń faktycznych, a od dnia jej wydania, a więc od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a., skarżący jako strona postępowania administracyjnego miał zapewnione prawo czynnego udziału i z prawa tego skorzystał wnosząc odwołanie. Zarzuty skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie, a więc skarga podlega oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302).