II SA/Lu 407/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tj. pkt 4 decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...], przyznano M. A. (dalej: "wnioskodawczyni") świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy od dnia [...] 2015 r., to jest: - zasiłek rodzinny na dziecko w wieku od 5 do 18 lat w kwocie [...]zł miesięcznie (pkt 1 sentencji) wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na W. A. w kwocie [...]zł jednorazowo(pkt 2 sentencji); - dwa zasiłki rodzinne na dzieci w wieku do 5 lat, w kwocie po [...] zł miesięcznie (pkt 3 i 5 sentencji) wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie [...]zł miesięcznie (pkt 4 sentencji) oraz dodatkiem z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 6 sentencji). Stwierdzając, że wspomniana decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 107 § 4 K.p.a., odstąpił od jej uzasadnienia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni w dniu [...] listopada 2014 r. Strona w ustawowym terminie nie złożyła od niej odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. W dniu [...] maja 2015 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Sądu skargę na powyższą decyzję, kwestionując ją w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że osobie uprawnionej, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek w stałej wysokości do zasiłku rodzinnego bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek ten przysługuje do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych, a więc na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do pierwszego z podniesionych zarzutów Prokurator podniósł, że bezspornym jest, iż wnioskodawczyni spełniała przesłanki do przyznania jej dodatku do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przedmiotowy dodatek – jak wskazał skarżący – przyznany jednak został wnioskodawczyni w całkowitej kwocie [...]zł miesięcznie, pomimo tego, że dwójka dzieci strony urodziła się podczas jednego porodu w dniu [...] marca 2012 r., a wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. został udzielony urlop wychowawczy w związku z opieką nad tymi małoletnimi dziećmi. W ocenie Prokuratora rozstrzygnięcie powyższe jest wadliwe, bowiem dodatek ten winien zostać stronie przyznany na każde ze wskazanych dzieci, to jest w wysokości po [...] zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, że art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na kwotę [...]zł miesięcznie, jednak nie wskazuje, czy w sytuacji opisanej w ust. 1 pkt 2 powołanego artykułu, to jest w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przedmiotowe świadczenie przyznaje się w powyższej wysokości na każde dziecko, czy też jest to jeden dodatek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak zauważył Prokurator, do dnia 26 czerwca 2014 r. nie było jednolitości w zakresie interpretacji powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozbieżności te stały się powodem podjęcia w tej dacie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały o sygn. akt I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powołana uchwała, zdaniem skarżącego, jednoznacznie potwierdziła prawidłowy sposób odczytywania norm prawnych zawartych w przepisach ustawy o świadczenia rodzinnych w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i ich właściwą interpretację. Jednocześnie skarżący podkreślił, że z treści art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Prokurator stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia wnioskodawczyni wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, opiera się na wadliwej wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem dotknięte jest uchybieniem w postaci naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Co istotne, jeżeli skargę wnosi prokurator, nie musi ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Termin do wniesienia przez Prokuratora skargi wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.) zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni następujące świadczenia: 1. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku od 5 do 18 lat, to jest na W. A., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] 2015 r.; 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na W. A. w kwocie [...]zł jednorazowo; 3. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku do 5 lat, to jest na S. A., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] 2015 r.; 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na S. A. i D. A., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] 2015 r.; 5. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku do 5 lat, to jest na D. A., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] 2015 r.; 6. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, to jest na D. A., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] 2015 r. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi wypada podnieść, że pomimo, iż zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, która nie była przedmiotem postępowania odwoławczego, skarga złożona na to rozstrzygnięcie przez Prokuratora jest dopuszczalna wobec zwolnienia go na mocy powołanego wyżej przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. od obowiązku poprzedzenia skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia. Jednocześnie należy wskazać, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wiążącego Prokuratora sześciomiesięcznego terminu, który w tej sprawie biegł od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji wnioskodawczyni, to jest od dnia [...] listopada 2014 r. i w konsekwencji upływał w dniu [...] maja 2015 r. Pomimo bowiem braku możliwości ustalenia na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy daty nadania skargi, o zachowaniu wskazanego wyżej terminu świadczy data wpływu skargi do organu, to jest – jak wynika z prezentaty organu (k. 3 akt sądowych) – [...] maja 2015 r. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej: "u.ś.r."), zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się; jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Zgodnie z art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten – w myśl art. 10 ust. 1 u.ś.r. – przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zasadność przyznania wnioskodawczyni zaskarżoną decyzją prawa do zasiłków rodzinnych na rzecz dzieci: W. A. – w kwocie [...]zł miesięcznie (to jest w kwocie przewidzianej dla dziecka w wieku od 5 do 18 lat) oraz S. A. i D. A. w kwotach po [...] zł miesięcznie (to jest w kwotach przewidzianych dla dziecka w wieku do 5 roku życia). Podstawę do przyznania tych świadczeń we wskazanej wysokości stanowiły przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.ś.r. w związku z § 2 pkt 1 lit. "a" i lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959; dalej: "rozporządzenie"). Prawidłowo przyznano również wnioskodawczyni dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na W. A. w kwocie [...]zł (art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. A. w kwocie [...]zł miesięcznie (art. 12a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia). Bezspornym jest też, że wnioskodawczyni na okres od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. udzielono urlopu wychowawczego w związku z opieką nad małoletnimi dziećmi: S. A. i D. A., które – co istotne – są dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu. Z tych względów wnioskodawczyni przysługiwało we wskazanym okresie urlopowym również prawo do dodatku, o którym mowa w art. 8 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i dodatek ten został beneficjentce w pkt 4 zaskarżonej decyzji przyznany. Wskazać jednak trzeba, że wysokość powyższego dodatku do zasiłku rodzinnego została ustalona na kwotę [...]zł, co w świetle art. 10 ust. 2 u.ś.r. oznacza, że pomimo sprawowania opieki nad dwójką dzieci urodzonych podczas jednego porodu, strona otrzymała z tego tytułu jeden dodatek. W ocenie Sądu, zasadne były zarzuty skarżącego Prokuratora Rejonowego, iż sporne świadczenie powinno zostać przyznane podwójnie, to jest na każde ze wskazanych wyżej dzieci, w kwotach po [...] zł. Jak słusznie zauważył skarżący, kwestia uznania, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek, budziła spory w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego, dominującego w orzecznictwie poglądu (któremu odpowiada zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji) przyjmowano, że wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono w szczególności w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 38/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 – niepubl., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Odmienny pogląd, wyrażony między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1898/12 (również niepubl., lecz dostępne w CBOSA), opierał się na założeniu, że dodatek wychowawczy przysługuje do każdego przyznanego zasiłku rodzinnego, to jest na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Powyższy spór został ostatecznie rozstrzygnięty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 7), w której jednoznacznie przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powyższa uchwała – na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący – ma charakter uchwały abstrakcyjnej i w świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. wiąże sądy administracyjne jedynie pośrednio, co oznacza, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznając sprawę, nie podzieli wyrażonego w tej uchwale stanowiska, może wówczas przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni jednak podziela wyrażony w tej uchwale pogląd, uznając w konsekwencji, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, przyznając wnioskodawczyni w pkt 4 tylko jeden dodatek wychowawczy, pomimo sprawowania przez nią podczas urlopu wychowawczego opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu, narusza art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, co miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od zarzutów skargi, mając na uwadze obowiązek Sądu wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a., podnieść należy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza także art. 107 § 3 i § 4 K.p.a. W świetle tych przepisów co do zasady każda decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a wyjątkowo jedynie organ pierwszej instancji może odstąpić od jego sporządzenia, ale tylko wówczas, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, a przy tym nie rozstrzyga ona spornych interesów stron. Podkreślenia wymaga, że złożony przez wnioskodawczynię wniosek o przyznanie świadczeń objętych zaskarżoną decyzją – jakkolwiek zawarty na urzędowym formularzu – wskazywał jednak wprost na żądanie przyznania (w liczbie mnogiej) "dodatków" do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem wymienionych przez wnioskodawczynię dzieci, to jest S. A. i D. A.. Przyznanie stronie jednego dodatku niewątpliwie zatem nie mogło zostać zakwalifikowane przez organ jako uwzględnienie jej wniosku "w całości", a tym samym odstąpienie przez organ od sporządzenia uzasadnienia decyzji było wadliwe w świetle powyższych przepisów. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.