II SA/Lu 407/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 marca 2024 r. znak SKO.PW/40/4/2024 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej D. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 8 marca 2024r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z 28 grudnia 2023r., znak: [...], o odmowie nakazania Z. L., właścicielowi działki nr [...], D. S., właścicielowi działki nr [...] oraz I. K., właścicielce działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - na podstawie art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478; dalej jako "pr. wod."). Postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. S. z 12 lipca 2021r., współwłaścicielki działki nr [...], położonej w B. przy ul. [...], w którym wskazywała na posadowienie na działce nr [...], znajdującej się w dalszym sąsiedztwie, ponad dwudziestu garaży z dachami z spadkiem w kierunku działek kolejno: nr [...], nr [...], nr [...] ze szkodą dla jej działki. Podniosła, że działkę nr [...] dodatkowo utwardzono kamieniem, z kolei działki nr [...] i nr [...] zostały podwyższone poprzez nawiezienie ziemi, co spowodowało zalewanie działki nr [...], na której - w związku z podwyższeniem chodnika ul. [...] - tworzy się zbiornik wodny, który w konsekwencji zagraża fundamentom jej budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W piśmie z 3 sierpnia 2021r. uzupełniającym wniosek (k.24) podnosiła m.in., że "na działki nr nr [...], [...] i [...] zostało nawiezionych kilkadziesiąt przyczep ziemi, a w zeszłym roku ujawniły się skutki tych działań polegające na zalewaniu nieruchomości sąsiednich", m.in. "doszło do zalania piwnicy w zamieszkiwanym przez nią domu". Organ I instancji w uzasadnieniu tej decyzji ustalił następujące okoliczności. Właścicielką działki nr [...] jest D. M.; nieruchomość ta graniczy od strony wschodniej z działką nr [...] (własność D. S., A. S. i M. S.), zaś od zachodniej z działką nr [...] (własność I. K.), a następnie z działką nr [...] (własność D. S. ) i działką nr [...] (własność Z. L.). Od strony południowej wszystkie te działki przylegają do ul. [...]. Na działce nr [...] były wcześniej zlokalizowane garaże, które zostały zdemontowane na skutek postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Wody opadowe i roztopowe z działki nr [...] spływają w najniżej położony punkt nieruchomości przy ul. [...] i granicy z działką nr [...]; w tym miejscu chodnik i krawężnik ul. [...], budowanej w latach 2013-2014 został zaniżony, co ułatwia spływ wody opadowej do kanalizacji deszczowej w ulicy. Na podstawie map z bazy EWMAPA organ stwierdził, że granica działek nr [...] i nr [...] jest najniżej położonym terenem w analizowanym obszarze. Stwierdził też, że "problem z gromadzeniem się wód opadowych na działce nr [...] ark. 42 nie powstał w związku z niewłaściwie prowadzoną inwestycją (budowa ul. [...]), ale istnieje co najmniej od roku 2015 i wynika z przyczyn naturalnych". Organ zwrócił uwagę na wyjaśnienia właścicielki działki nr [...], że nie prowadziła na tej działce żadnych robót budowlanych od 2014r., ani nie nawoziła na nią ziemi, natomiast w okresie budowy ul. [...] zlokalizowane było na niej zaplecze budowy (materiały budowlane i sprzęt budowlany) oraz na to, że właścicielka działki nr [...] nie potwierdziła, by wody opadowe z sąsiednich działek spływały na tę działkę. Organ wskazał, że w ramach postępowania dowodowego przeprowadzono 29 września 2021r. oględziny, a strony złożyły pisemne wyjaśnienia. Skarżąca ponadto przedstawiła nagrania potwierdzające ulewny deszcz w dniu 25 czerwca 2021r., w wyniku którego na działce nr [...], przy granicy z działką skarżącej nr [...], powstało duże rozlewisko wodne. Odnosząc się do tej dokumentacji organ stwierdził, że powyższe zdarzenie miało charakter incydentalny, wynikało z nadzwyczajnych warunków pogodowych występujących w tym okresie (potwierdzonych przez IMiGW). Organ przeanalizował też zdjęcia wykonane podczas oględzin z 12 wrześniu 2021r. oraz zdjęcia z 2013r. - pozyskane z witryny Google i na ich podstawie stwierdził, że nie wystąpiły w tym okresie zmiany w ukształtowaniu terenu. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z 31 stycznia 2022r. odmówił wydania decyzji "nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom". Decyzją z 4 sierpnia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję, wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zlecił firmie [...] spółka z o.o. w L. wykonanie ekspertyzy - opinii (k.214, 222). Zawiadomieniem z 19 maja 2023r. strony zostały poinformowane, że 14 czerwca 2023r. zostaną przeprowadzone przez przedstawiciela spółki [...] oględziny nieruchomości. Oględziny przeprowadzono w wyznaczonym terminie z udziałem mgr inż. D. S., który następnie sporządził "Ekspertyzę dotyczącą zmiany stanu wody na gruncie w postępowaniu o naruszenie stanu wody na gruncie ww. nieruchomości, oznaczonych działkami nr [...], [...], [...] art. 42 przy ul. [...] w B., C. - lipiec 2023r.". W oględzinach nie wzięła udziału skarżąca, która dzień przed oględzinami, tj. 13 czerwca 2023r. poinformowała organ, że w wyznaczonym dniu ma wyjazd służbowy i nie może uczestniczyć w oględzinach. Organ I instancji wskazał, że pomimo tego nie zmieniono wyznaczonego terminu ze względu na ograniczenia czasowe i obecność biegłego w B. w dniu 13 czerwca 2023 r. Organ podniósł, że skarżąca otrzymała informację o oględzinach już 23 maja 2023r., a szczegóły na temat wyjazdu służbowego znała znacznie wcześniej, więc mogła z wyprzedzeniem o tym powiadomić organ; poza tym miała prawo wyznaczyć pełnomocnika do udziału w oględzinach. Następnie organ wskazał na wnioski biegłego, a mianowicie, że nie stwierdził on zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr nr [...], [...], [...], [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr [...]. Podniósł, że na wskazanych nieruchomościach nie doszło do zmiany w ukształtowaniu terenu i zasobów wodnych oraz nie zmieniono kierunku spływu, natężenia wód opadowych oraz roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W północnych częściach działek nr nr [...], [...], i [...] teren jest zniwelowany i jest to jedyna zmiana w stosunku do mapy topograficznej dla tego terenu, co jednak nie ma wpływu na stan wód na działce nr [...]. Biegły nie stwierdził, by w ostatnim okresie kilku lat na wyżej wymienionych nieruchomościach były prowadzone jakiekolwiek zmiany w ukształtowaniu terenu. Ustalił, że podmurówka na działce nr [...] na granicy z działką nr [...] jest w dobrym stanie technicznym. Potwierdził, że na granicy działki nr [...] i nr [...] istnieje naturalna zlewnia wynikająca z naturalnego ukształtowania terenu. Analiza hydrologiczna wykazała, że możliwa ilość napływających wód jest znaczna, jednak wynika to z naturalnego i ustalonego wcześniej ukształtowania terenu. Organ I instancji podniósł, że skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do ekspertyzy, zarówno do jej wartości merytorycznej, jak i kompetencji jej autora, który odniósł się do tych zastrzeżeń. W związku z powyższym, wskazaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2023r. organ odmówił nakazania właścicielom działek nr nr [...], [...] i [...] przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W odwołaniu D. S. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 7, 77 § 1 oraz 10 k.p.a. Wskazała na ograniczenie przesłuchania stron podczas oględzin do zdarzeń z ostatnich dwóch lat z pominięciem okresu wcześniejszego, niewyjaśnienie jej zastrzeżeń dotyczących nieuwzględnienia przez biegłego dokumentacji archiwalnej pozwalającej na dokonanie analizy porównawczej nachylenia terenu i kierunku spadków terenu i spływu wody ze stanem sprzed zmiany stosunków wodnych oraz przeprowadzenie oględzin w dniu 14 czerwca 2023r. bez jej udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i podzielając ustalenia oraz stanowisko organu I instancji, decyzją z 8 marca 2024r. utrzymało w mocy decyzję tego organu. W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść regulacji prawnych dotyczących naruszenia stosunków wodnych (art. 234 pr. wod.). Podkreśliło, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o naruszenie stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych, w związku czym decyzja wydawana jest z uwzględnieniem opinii biegłego. Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o opinię biegłego mgr inż. D. S. oraz oględziny, wyjaśnienia stron i dokumentację fotograficzną. Zdaniem Kolegium, opinia jest w miarę wyczerpująca, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Zakres czynności wykonanych przez biegłego na gruncie był wystarczający do zajęcia stanowiska, a biegły ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. Ustalenia biegłego korespondują z pozostałym materiałem dowodowym, tj. ustaleniami własnymi organu I instancji oraz wyjaśnieniami stron. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że właścicielom spornych działek nie można przypisać zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...]. Sporne działki ulegały pewnym przekształceniom, jednak nie doszło na nich do zmiany stosunków wodnych. Działki znajdują się w zlewni ograniczonej ciągami ulic [...] oraz od północy ulicą Piłsudskiego, a naturalny spadek terenu jest w kierunku południowo-wschodnim, tj. do ul. [...]. Na teren stanowiący granicę między działką nr [...] a działką nr [...] następuje naturalny spływ wód z działek wyżej położonych, tj. działek nr [...] i nr [...] oraz nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jest to naturalna zlewnia, w której kierunki spływu nie wynikają z przekształceń terenu, przy czym możliwość spływu wód jest tu znaczna. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie jest wymagana obecność stron postępowania podczas wykonywania przez biegłego czynności w terenie w ramach sporządzania opinii. Natomiast strona, która chce w nich uczestniczyć może to zrobić nie tylko osobiście, ale także poprzez ustanowionego pełnomocnika, skarżąca z takiej możliwości jednak nie skorzystała. Kolegium przyznając, że skarżąca wskazała prawidłową metodologię prowadzenia analizy zmian na gruncie, stwierdziło jednocześnie, że w realiach niniejszej sprawy, nie można uznać jej zarzutów za zasadne i mające wpływ na prawidłowość ustaleń dokonanych przez biegłego. Skoro bowiem biegły nie stwierdził skutków zmian dokonywanych na gruntach dla stosunków wodnych i oddziaływania wód pochodzących z tych gruntów na tereny sąsiednie, to żądanie badania jakich dokładnie zmian dokonywano na gruntach w oparciu o dokumenty historyczne, nie jest uzasadnione. Biegły przeprowadził analizę zmian w oparciu o archiwalne mapy terenu oraz wykonał odwierty, a w celu ustalenia kierunku spływu wód przeprowadził także pomiary niwelacyjne terenu i nie było konieczności wejścia na teren działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niewyjaśnieniu, czy w okresie pięciu lat przed złożeniem przez nią wniosku o wszczęcie postępowania doszło do zmiany ukształtowania terenu na nieruchomościach sąsiednich, skutkującej naruszeniem stosunków wodnych; organ ograniczył postępowanie dowodowe wyłącznie do zdarzeń z ostatnich dwóch lat i nie odniósł się do jej zastrzeżeń dotyczących nieuwzględnienia przez biegłego dokumentacji archiwalnej, pozwalającej na dokonanie analizy porównawczej aktualnego nachylenia terenu i kierunku spadków terenu i spływu wody ze stanem sprzed zmiany stosunków wodnych; - art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez biegłego wizji lokalnej bez jej udziału, pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających zmianę tego terminu. Skarżąca ponadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym uznaniu, że: - nie doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla jej nieruchomości; - nie dochodzi do zalewania działki nr ewid. [...]; - spływ wód z działki nr ewid. [...] na jej działkę miał charakter wyłącznie jednorazowy. Skarżąca wniosła o dopuszczenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodu z zapisów obrazu na potwierdzenie zalewania jej działki z terenu działki nr [...] w okresach zwykłych opadów deszczu oraz zalegania wody na działce sąsiedniej nr [...]. Ponadto zakwestionowała opinię biegłego - podniosła, że biegły nie ustalił, jakie było pierwotne ukształtowanie badanego terenu, jakie były jego rzędne; poza tym podczas oględzin całkowicie pominął jej nieruchomość, a do zgłoszonych przez nią zastrzeżeń odniósł się lakonicznie. Zdaniem skarżącej przyczyną zalewania jej nieruchomości było nawiezienie na działki nr nr [...],[...], [...] znacznej ilości ziemi, co spowodowało różnicę poziomów pomiędzy tymi działkami a ulicą [...] po jej wybudowaniu. Jej zdaniem należało także zbadać, jaki wpływ na wskazane nieruchomości miała budowa ulicy [...], czy po realizacji tej inwestycji występowała różnica poziomów pomiędzy gruntem zajętym pod drogę a spornymi działkami i czy w celu zniwelowania tej różnicy nie dokonano zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Podstawą rozstrzygania przez organy był przepis art. 234 ust. 1-5 pr. wod., zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust.3). Dodać należy, że postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust.5). Jest to nowa regulacja, której nie było na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne z 2001r. Przepis ten obowiązuje od wejścia w życie pr. wod., a więc od 1 stycznia 2018r. Biorąc pod uwagę, że pr. wod. nie przewiduje przepisów przejściowych, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że "w przypadku szkodliwych zmian stanu wody na gruncie zaistniałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, a więc przed dniem 1 stycznia 2018 r., pierwszym możliwym terminem, od którego należy liczyć bieg 5-letniego terminu z art. 234 ust. 5 pr. wod. jest data wejścia tego przepisu w życie, a więc dzień 1 stycznia 2018 r. Jeżeli więc do stwierdzonej zmiany stanu wody na gruncie doszło przed 1 stycznia 2018 r., bieg pięcioletniego terminu z art. 234 ust. 5 pr. wod. wyłączającego możność wszczęcia postępowania (...), należy liczyć od dnia 1 stycznia 2018 r." (tak: wyrok WSA w Lublinie z 14 maja 2024r., sygn. akt II SA/Lu 746/23; wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2839/22). W świetle przytoczonych regulacji, wydanie na podstawie art. 234 ust. 3 pr. wod. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest możliwe w razie stwierdzenia trzech przesłanek: dokonania zmiany stanu wody przez właściciela gruntu, wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim oraz związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy tymi okolicznościami. W orzecznictwie trafnie ponadto zwrócono uwagę na to, że w sprawach o naruszenie stosunków wodnych prowadzonych na podstawie art. 234 ust. 3 pr. wod. zasadnicze znaczenie ma również kolejność badania tych przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady celowe i zasadne ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 449/23; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 108/23). Szkodę stanowi uszczerbek majątkowy, natomiast "zmiana stanu wód" na gruncie polega zwykle na zmianie ukształtowania terenu, np. poprzez nawiezienie ziemi, utwardzenie powierzchni działki, podwyższenie czy obniżenie terenu. W każdym wypadku chodzi o takie przekształcenie terenu, którego efektem jest zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie albo zmiana jej przepływu przez grunt. Postępowanie dowodowe w sprawach z zakresu stosunków wodnych podlega ogólnym regułom określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy, aby w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Dowodem o szczególnym znaczeniu w tym postępowaniu jest opinia biegłego, przewidziana w art. 84 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach z zakresu stosunków wodnych, konieczne są wiadomości specjalnych, przekraczające - co do zasady - wiedzę pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to bowiem postępowania specyficzne i nierzadko skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia stosownych badań, analiz i obliczeń. Inne dowody, takie jak oględziny czy zeznania świadków, nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, pozwalając na ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą a wynikłą szkodą. Należy jednocześnie podkreślić, że organ nie jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiki, zupełności, spójności jej elementów, możliwe jest podważenie przez organ administracyjny, bądź sąd administracyjny, wartości dowodowej tego dowodu (zob. np. wyroki NSA: z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18; z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4782/21; z 5 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1363/22). Przechodząc do oceny okoliczności rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie wskazać należy, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącej, która wskazywała, że na skutek zmiany ukształtowania terenu na działkach sąsiednich nastąpiła zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla jej działki. We wniosku oraz w kolejnych pismach procesowych podnosiła, że działka nr [...], sąsiadująca bezpośrednio z jej działką nr [...], jest zalewana wodami opadowymi z dalszych działek (nr nr [...], [...] i [...]), na które w ostatnich latach nawieziono ziemię, a w związku z podwyższeniem chodnika w ul. [...] wody nie odpływają skutecznie z działki nr [...] tworząc na niej rozlewisko, skąd przenikają na działkę skarżącej podmywając fundamenty jej budynku mieszkalnego (k.1 akt adm.), zalewają i zagrzybiają jej piwnicę (k.23; pismo z 8 listopada 2022r., k.186). W świetle wskazanych reguł postępowania w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie i zakreślonych ogólnie przez skarżącą okoliczności sprawy, organ prowadząc postępowanie wszczęte na jej wniosek, powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście fundamenty bądź piwnice budynku skarżącej uległy zniszczeniu na skutek działania wody opadowej, co spowodowało powstanie szkody. Tymczasem organy obydwu instancji tej okoliczności nie zbadały. Przede wszystkim nie przeprowadzono oględzin na zewnątrz i wewnątrz budynku skarżącej, a z sporządzonej na zlecenie organu ekspertyzy wynika, że badaniu podlegał wyłącznie stan podmurówki, bez oceny stanu piwnicy budynku mieszkalnego, pomimo tego, że - jak wskazał biegły - "zakres opracowania zgodnie z umową powinien zawierać (...) jednoznaczne stwierdzenie, czy szkody opisane przez wnioskodawcę są wynikiem naruszenia stanu wody na nieruchomości sąsiedniej, czy np. braku zabezpieczenia przeciwwilgociowego fundamentów budynku (...)". Ponadto organy nie ustaliły i nie wypowiedziały się w sposób jednoznaczny, czy teren działki nr [...] jest zalewany, czy też nie, a więc nie stwierdziły w istocie, jaki jest aktualny stan wód na tej działce. Ustalenie tej okoliczności było niezbędne do prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje druga - poza szkodą - przesłanka z art. 234 pr. wod., tj. zmiana stanu wód na gruncie. Każda zmiana polega na przekształceniu - zmiana stanu faktycznego na inny stan, co oznacza, że ustalenie, czy doszło do zmiany wymagało w niniejszej sprawie - jak słusznie podnosi skarżąca - porównania stanu aktualnego i poprzedniego. Bez jasnego, jednoznacznego ustalenia, jak obecnie przedstawia się stan wód na działce nr [...] (oraz na innych działkach) i bez porównania go z wcześniejszym stanem, nie było zatem możliwe stwierdzenie, czy doszło do zmiany tego stanu. Z dokumentacji filmowej załączonej do skargi, którą sąd na wniosek skarżącej dopuścił jako dowód (art. 106 § 3 p.p.s.a.), wynika, że na działce nr [...] podczas opadów deszczu powstaje rozlewisko, gromadzące wody opadowe tuż przy granicy z działką skarżącej (dokumentacja dotyczy lutego 2023r. i stycznia 2024r). Podczas oględzin przeprowadzonych we wrześniu 2021r. oraz podczas wizji dokonanej przez biegłego 14 czerwca 2022r. nie stwierdzono natomiast zalegania w tym terenie wody, a odnosząc się do złożonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej z czerwca 2021r. organy stwierdziły, że uwidocznione na zdjęciach rozlewisko miało charakter incydentalny i było związane z tzw. "deszczem nawalnym". Jednocześnie jednak organy stwierdziły, wskazując na wyniki ekspertyzy, że na spornym terenie istnieje "naturalna zlewnia (...), przy czym możliwość spływu wód opadowych i roztopowych jest tu znaczna". Na problemy z odprowadzaniem wód opadowych w spornym terenie wskazywał organ I instancji we wcześniejszej decyzji z 4 sierpnia 2021r. Potwierdza to również pismo Urzędu Miasta B. z 19 lipca 2021r. (k. 21), które zawiera informację o planowanych inwestycjach z tym związanych, a także notatka służbowa z 2 marca 2022r. (k.152). Na tworzenie się rozlewiska na działce nr [...] wskazują również właściciele sąsiednich działek (pismo z 16 września 2021r., k.37). Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji nie wynika jednoznacznie, jakie są ich ustalenia w tym zakresie. Badając przesłankę zmiany stanu wód na gruncie organy skoncentrowały się przede wszystkim na ustaleniu, czy na spornych działkach (nr: [...], [...], [...] i [...]) były podejmowane przez ich właścicieli jakieś działania, mogące wpływać na stosunki wodne, natomiast w niewystarczającym stopniu ustaliły, jak te stosunki się obecnie kształtują na działce nr [...], czy i kiedy (w jakim okresie i jak długo) gromadzi się na niej woda opadowa. Zasadnie skarżąca zarzuca, że w toku badania zmiany stanu wód na gruncie organy wadliwie ograniczyły się do okresu dwóch lat poprzedzających jej wniosek, natomiast nie odniosły się do wcześniejszego okresu. W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut ten należy wiązać z prawidłowym określeniem przez organ przedmiotu postępowania, którego ramy z jednej strony określa wniosek skarżącej - skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek - z drugiej zaś treść art. 234 pr. wod. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 7 grudnia 2023r., sygn. akt I OSK 755/23, "żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Musi ono zawsze być odczytywane z uwzględnieniem pełnego kontekstu danej sytuacji faktycznej i prawnej, natomiast organ nie może prowadzić postępowania w oderwaniu od okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie domniemania, co do tego czego oczekuje strona. NSA podkreślił przy tym, że w razie wątpliwości, doprecyzowanie żądania należy do strony (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990r., sygn. I SA 367/90) i w tym celu organ powinien zobowiązać do tego wnioskodawcę. Prowadząc postępowanie wszczęte na wniosek, organ powinien podejmować czynności w granicach tego wniosku, przy czym nie można wykluczyć modyfikacji tych granic przez wnioskodawcę, co organ powinien również mieć na uwadze. W przypadku postępowania toczącego się na podstawie art. 234 ust. 3 pr. wod. oznacza to konieczność ustalenia przede wszystkim tego, których konkretnie nieruchomości i jakich zmian stanu dotyczył wniosek, co powinno być przedmiotem postępowania dowodowego. W ocenie sądu w rozpatrywanej sprawie nie jest to jasne. Osnowa decyzji odmownej dotyczy bowiem wyłącznie działek nr nr [...], [...], [...], podczas gdy skarżąca wskazywała także na ulicę [...], zlokalizowaną na innych działkach. Już we wniosku (k.1) wskazywała na ograniczony odpływ wód opadowych z terenu działki nr [...] "przez podwyższenie chodnika przy ul. [...]", a obecnie w skardze wprost podnosi, że w postępowaniu "należało także zbadać, jaki wpływ na wskazane nieruchomości miała budowa ulicy [...], czy po realizacji tej inwestycji występowała różnica poziomów pomiędzy gruntem zajętym pod drogę a spornymi działkami i czy w celu zniwelowania tej różnicy nie dokonano zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla jej nieruchomości". Na kwestię wpływu budowy tej ulicy na stosunki wodne wskazywały też pozostałe strony w piśmie z 16 września 2021r. (k.37). Nie można też pominąć, że również autor sporządzonej na zlecenie organu ekspertyzy wypowiedział się w tej kwestii, stwierdzając, że na "zmianę w kształtowaniu się zasobów wodnych, w tym spływu wód powierzchniowych, mogła mieć budowa drogi w ciągu ulicy [...]. (...) Droga zablokowała naturalny spływ z powierzchniowych i przypowierzchniowych warstw gruntu. Kanalizacja deszczowa w drodze odbiera tylko niewielką część spływu powierzchniowego z obszarów położonych wyżej". (k. 249). Co więcej, również z uzasadnienia, jak i z akt sprawy wynika, że organy brały także pod uwagę zrealizowaną w latach 2013-2014 ulicę [...]. We wcześniejszej decyzji z 31 stycznia 2022r. organ I instancji stwierdził też, że "problem z gromadzeniem się wód opadowych na działce nr [...] ark. 42 nie powstał w związku z niewłaściwie prowadzoną inwestycją (budowa ul. [...]), ale istnieje co najmniej od roku 2015r.". Również Kolegium w decyzji uchylającej z 4 sierpnia 2022r. (k.175) podniosło, że "organy brały pod uwagę wybudowanie w sąsiedztwie działki skarżącej ulicy [...]", przy czym Kolegium nie wypowiedziało się jednoznacznie, czy nieruchomość obejmująca tę ulicę powinna być przedmiotem dalszego postępowania. Prawidłowe i jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania było kluczowe dla rozstrzygnięcia. W razie przyjęcia, że przedmiot postępowania dotyczy także ulicy [...], prawidłowa ocena, czy występują w sprawie przesłanki z art. 234 pr. wod. wymagałaby ustalenia stanu wód na gruncie sprzed budowy tej ulicy, a więc z uwzględnieniem znacznie wcześniejszego okresu, niż tylko ostatnich dwóch lat (co zarzuca skarżąca). W takiej sytuacji niezbędne byłoby dodatkowe postępowanie wyjaśniające, przede wszystkim uzupełnienie lub sporządzenie nowej opinii biegłego. Ze znajdującej się w aktach ekspertyzy wynika, że zakres zlecenia obejmował wyłącznie działki nr nr [...], [...], [...] i [...], a więc zasygnalizowany w niej przez biegłego możliwy wpływ budowy ulicy [...] na stosunki wodne w tym obszarze, wymagałaby dodatkowych analiz. W tym miejscu należy też podnieść, że kwestia wpływu budowy drogi jest traktowana w orzecznictwie sądowym jako możliwa przyczyna szkodliwej dla działek sąsiednich, zmiany stosunków wodnych, a więc dopuszczalne jest przywrócenie stanu poprzedniego czy nakazanie wykonania określonych urządzeń właściwemu zarządcy drogi w trybie art. 234 pr. wod. (zob. - na gruncie analogicznego przepisu art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – wyroki: WSA w Lublinie z 29 grudnia 2015, sygn. akt II SA/Lu 324/15; NSA z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2918/14). Należy przy tym zwrócić uwagę, że - zależnie od okoliczności sprawy - może być konieczne rozważenie, czy postępowanie nie powinno toczyć się na podstawie art. 410 ust. 1 pr. wod., co wymagałoby przekazania wniosku skarżącej właściwemu organowi. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji. Zastosowanie właściwego trybu postępowania zależy od okoliczności sprawy i treści wniosku skarżącej, czego na obecnym etapie nie można stwierdzić. Trafny okazał się także zarzut skarżącej dotyczący dokonanej przez organy oceny wartości dowodowej opinii biegłego, przede wszystkim jego kompetencji. Zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Należy podkreślić, że norma kodeksowa nie ustanawia formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu tego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości. Natomiast biegłym w znaczeniu proceduralnym jest osoba powołana na biegłego przez organ orzekający (zob.: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl. LEX/el. 2024). Zdaniem sądu, wskazanie przez organ pierwszej instancji konkretnej spółki prawa handlowego, jako zobowiązanej do wydania opinii, nie oznacza, że konkretny autor opinii zwolniony jest z obowiązku wykazania posiadanej specjalistycznej wiedzy, doświadczenia i umiejętności, zakładając nawet, że zatrudniająca go spółka jest w tym zakresie podmiotem specjalistycznym. Jak już wyżej wskazano, ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że w sprawach z zakresu stosunków wodnych niezbędna jest odpowiednia wiedza z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedza specjalistyczna. Posiadanie takiej wiedzy powinno być potwierdzone stosownymi dokumentami, poddającymi się weryfikacji przez strony i organ, a w konsekwencji przez sąd. Jest to warunek konieczny, którego spełnienie ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości opinii. Autor sporządzonej w niniejszej sprawie ekspertyzy D. S. nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających jego uprawienia, czy też wystarczającą praktykę w sprawach z zakresu stosunków wodnych. Skarżąca zakwestionowała jego kompetencje w piśmie z 22 sierpnia 2023r. (k. 272), wskazując, że z danych KRS firmy B. sp. z o.o.o. w L., której D. S. jest przedstawicielem, wynika, że prowadzi ona różnego rodzaju działalność produkcyjną (m.in. chemikaliów, wyrobów z gumy, maszyn i urządzeń). Brak jest natomiast danych, że jej przedstawiciel posiada specjalistyczną wiedzę niezbędną do sporządzenia wiarygodnej ekspertyzy. Jakkolwiek D. S., w piśmie z 7 października 2023r. (k.284) wyjaśnił, że spółka B. zajmuje się wykonywaniem ekspertyz w zakresie zmiany stanu wód na gruncie (w KRS widnieje także wpis "badania naukowe i rozwojowe"), a on ma wykształcenie wyższe w zakresie gospodarki wodnej i sporządził kilkadziesiąt ekspertyz w zakresie zmiany stanu wód na gruncie, ekspertyz i analiz hydrologicznych, operatów wodnoprawnych, ekspertyz w zakresie gospodarki rybackiej, stawowej, analiz ryzyka dla ujęć wód powierzchniowych i podziemnych, jednakże nie przedstawił on żadnych dokumentów na potwierdzenie posiadanych uprawnień i umiejętności. W tej sytuacji wyjaśnienia te nie mogą być wystarczające dla oceny kwalifikacji autora opinii, czego nie dostrzegły organy, pomimo sformułowania w tym zakresie zarzutu przez skarżącą. Zdaniem sądu, bez przedstawienia takiej dokumentacji i dokonania na jej podstawie - przez organy - oceny kwalifikacji autora opinii, brak było podstaw do uznania, że pozyskany w trybie art. 84 k.p.a. dowód jest w pełni wiarygodny z uwagi na kompetencje autora opinii. Reasumując, zarzuty skarżącej dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wystąpienia zmiany stanu wód na działkach sąsiednich ze szkodą dla jej działki okazały się uzasadnione. Organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, zaś organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby uzupełnienia zgromadzonych dowodów, do czego był zobowiązany stosownie do art. 136 § 1 i 2 k.p.a. Organy naruszyły w ten sposób przepisy postepowania tj. art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na ocenę przesłanek z art. 234 pr. wod., a więc na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie odwołanie Kolegium uwzględni przedstawione uwagi dotyczące dotyczące braków w zakresie postępowania wyjaśniającego – uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia szkody na działce skarżącej (zawilgocenia fundamentów jej budynku mieszkalnego) i powstawania rozlewiska na działce nr [...], biorąc pod uwagę także dokumentację fotograficzną załączoną do skargi oraz ewentualnie rozważy ponowienie oględzin. Organ jednoznacznie określi przedmiot postępowania - czy obejmuje on również ulicę [...], co może wiązać się z koniecznością doprecyzowania wniosku przez skarżącą. Po dokonaniu tych ustaleń organ rozważy konieczność uzupełnienie opinii biegłego w zakresie dotyczącym wpływu budowy tej ulicy na stosunki wodne na działce skarżącej. Poza tym konieczne też będzie ustalenie odpowiednich kwalifikacji D. S. do wydania opinii w sprawie.