II SA/Lu 421/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Burmistrz K., działając m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako "u.ś.r"), odmówił przyznania A. M. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącą" lub "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką B. R.. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że strona opiekuje się niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu na podstawie tego orzeczenia nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Również wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że niepełnosprawność matki powstała przed 18 tokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie poźniej niż do ukończenia 25 roku życia. Zatem - zdaniem organu - w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. mimo, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie organ dodał, że nie można było uwzględnić wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, ponieważ nie spowodował on zmiany przepisów prawa. Organ zobowiązany natomiast jest do stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. To nie na organie, lecz na ustawodawcy ciąży obowiązek zmiany stanu prawnego w taki sposób by wynik rekonstrukcji był zgodny ze stanowiskiem zawarty w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ wskazał także, że kolejną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, iż strona ma ustalone od [...] r. prawo do emerytury. Jednocześnie z wyjaśnień strony wynika, że nie zawiesiła przysługującego jej prawa do tego świadczenia, co stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonym odwołaniu strona podniosła zarzut naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzeczeniem tym uznał ww. przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia uregulowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ wnioskodawczyni pobiera emeryturę, z którego to prawa nie zrezygnowała. Kolegium orzekając w niniejszej sprawie podzieliło linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury. W tym zakresie organ podniósł, że w treści u.ś.r. brak jest przepisów określających postępowanie organu w przypadku zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, choćby z tego powodu, że są to świadczenia wypłacane przez różne organy. Przepisy u.ś.r. nie przewidują również możliwości potrącenia niższej kwoty emerytury z wyższej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w pełnej kwocie. Z tego względu w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym jest rezygnacja z emerytury. Wyboru tego strona może dokonać na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przedmiotowej sprawie skarżąca mimo stosownego pouczenia o konieczności zawieszenia prawa do emerytury celem uzyskania wnioskowanego świadczenia nie doprowadziła do jego zawieszenia. Brak wniosku strony o zawieszenie emerytury, czy też wstrzymania jej wypłaty, mimo wyraźnego wskazania tego warunku, oznacza ciągłe istnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w postaci pobierania emerytury w chwili decydowania o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie podziela zasadności argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej, tj. tego, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Strona zaskarżyła ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Kierowane wobec wskazanych rozstrzygnięć zarzuty skarżącej skoncentrowały się na wykazaniu naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegająca na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, bowiem w jej ocenie błędne jest stanowisko, że skoro ma ustalone prawo do emerytury, to okoliczność ta uniemożliwia jej skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W orzecznictwie oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się bowiem na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zastosowanie wskazanych reguł względem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., prowadzi zaś do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 skarżąca podkreśliła, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza K. stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca, jako córka legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje opiekę nad nią. Nie jest również kwestionowane, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera w wysokości [...] zł netto. Natomiast spór dotyczy tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawy wykluczająca przyznanie świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przede wszystkim należy w pełni podzielić rozważania Kolegium dotyczące zmiany kierunku wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mianowicie pierwotnie na tle cytowanego unormowania orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadało się za jego ścisłą wykładnią językową, przyjmując, że w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury wykluczona jest prawna możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Łodzi wyrok z 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 485/17, we Wrocławiu wyrok z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/19, w Olsztynie z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 289/15. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. W ostatnim jednak czasie pogląd ten uległ radykalnej zmianie. Obecnie na tle rozważanej materii uwidoczniły się dwa nurty orzecznicze, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Pierwszy nurt wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. W orzeczeniach tych NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Natomiast drugi nurt - podzielany przez sąd - zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. NSA podzielił pogląd podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Mianowicie w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę zasady konstytucyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Innymi słowy, prawidłowa interpretacja 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury jedynie gdy uprawiony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i nie uzyska decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wybór ten strona może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, bezspornym jest, że organ pierwszej instancji wychodząc naprzeciw przywołanej wykładni poinformował stronę o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wstrzymania jej wypłaty (pismo z [...] grudnia 2020 r.). Wskazał tym samym, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Mimo to skarżąca w odpowiedzi wprost wskazał, że nie podejmie takiego działania, gdyż zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało w stan niepewności, co do tego czy uzyska wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne w miejsce otrzymanej emerytury. W tej sytuacji nie można organom rozstrzygającym sprawę postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Bezspornym bowiem jest, że organ w należyty i wyczerpujący sposób poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym miał na uwadze, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże, skoro strona mimo to nie wyraziła woli wystąpienia z wnioskiem o zawieszenia prawa do emerytury, organy nie mogły postąpić inaczej jak tylko wydać decyzję odmowną. Oczywistym bowiem jest, że brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Mając powyższe na względzie, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga strony skarżącej podlega oddaleniu jako niezasadna. W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.