II SA/Lu 425/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. I. L. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia ..... Wójt Gminy ... ustalił dla Spółki – E. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji baterii słonecznych do produkcji energii elektrycznej, ekologicznej, na stojakach o konstrukcji aluminiowej, niezwiązanych trwale z gruntem, o całkowitej powierzchni do 5, 0 ha na działce nr ... położonej w M. W dniu 1 sierpnia 2013 r. Spółka P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Podniosła, że przy wydaniu tej decyzji rażąco naruszono art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie zaliczono inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie uzyskano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Spółka wskazała przy tym na pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 listopada 2012 r., z którego wynikało, że farmy fotowoltaiczne stanowią zabudowę przemysłową w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 52 powołanego rozporządzenia. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zostało więc poprzedzone procedurą uzyskania uzgodnień m.in. z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i właściwym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Spółka zarzuciła również naruszenie przez organ zasad postępowania wyrażonych w art. 6 i 8 kpa tj. zasady legalności oraz zasady działania organów administracji publicznej w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej. Wskazując na swój interes prawny w niniejszej sprawie Spółka wyjaśniła, że w dniu 10 września 2012 r. zawarła ze Spółką A.. będącą jedynym wspólnikiem Spółki E.. warunkową umowę sprzedaży udziałów w kapitale zakładowym Spółki E.. Na podstawie tej umowy P. miała nabyć 100% udziałów w kapitale zakładowym Spółki E. Już po podpisaniu umowy Spółka A. przekazała P. dokumentację dotyczącą projektu budowy farmy fotowoltaicznej, której dotyczyła decyzja Wójta Gminy ...z dnia .. i po analizie tej decyzji P. uznała, że decyzja ta rażąco narusza przepisy. Spółka A., wezwana do wyjaśnienia stwierdzonego uchybienia, oświadczyła, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji może nastąpić po uzyskaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie P. stanowisko takie jest sprzeczne z prawem. Z uwagi na to, że nabyła udziały w E. jedynie ze względu na realizowane przez ten podmiot projekty solarne, co bezpośrednio wynika z podpisanej umowy, stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji z dnia .. powoduje, że nabyte udziały stają się dla niej bezwartościowe. Z tych powodów odstąpiła od umowy. Mimo tego Spółka A. wezwała ją do zapłaty, a przeciwko poręczycielowi wszczęło postępowanie egzekucyjne i doprowadzono do zajęcia rachunku bankowego poręczyciela oraz innych jego aktywów. Cena za udziały nie została zapłacona, zaś prawo własności do udziałów w Spółce E. nadal przysługuje A. Z powyższych względów rozstrzygnięcie o tym, czy decyzja z dnia ... jest obarczona wadą nieważności i tym samym, czy może stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę jest kluczowa dla stron umowy z dnia 10 września 2012 r. i ma wpływ na toczące się obecnie postępowania sądowe i administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... uznając, że P. nie ma interesu prawnego w postępowaniu, decyzją z dnia ...umorzyło postępowanie administracyjne. Kolegium wyjaśniło, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są inwestor, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia .... inwestorem była E. W piśmie z dnia 12 grudnia 2013r. Spółka ta wyjaśniła, że nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży jej udziałów, gdyż P. odstapiła od umowy. Zwróciła również uwagę na to, że interes prawny wywodzi się z przepisów prawa materialnego, których P. nie wskazała. Ponadto w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności bada się przesłanki nieważności w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego, którego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. nadano nowe brzmienie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zmiana ta rozwiewa wszelkie wątpliwości co do tego, czy farmy fotowoltaiczne zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl nowego brzmienia §3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. zabudowę systemami fotowoltaicznymi zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do czasu jego wprowadzenia przepis § 3 ust. 1 pkt 52 był różnie interpretowany. Przykładem takiej interpretacji jest stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. Dokonana w tym piśmie wykładnia nie ma jednak charakteru źródła prawa i nie była wiążąca dla Wójta Gminy .... Ponadto zwrócono uwagę, że Wójt nie mógł jej znać, gdyż decyzję ustalającą warunki zabudowy wydał w dniu ..., zaś wykładnia zawarta jest w piśmie późniejszym tj. z dnia 23 listopada 2012 r. Podkreślono też, że rozbieżności w interpretacji § 3 ust. 1 pkt 52 nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... W konsekwencji organ uznał, że P. nie wykazała swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie, dlatego postępowanie umorzono. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia ... Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia .... Podtrzymując swoje stanowisko organ podniósł, że interesu prawnego nie daje Spółce uprawnienie do dochodzenia odszkodowania. Podkreślił, że brak jest również podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka P. domagając się uchylenia decyzji Kolegium z dnia 31 marca 2014r. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 6, 8, 10 i 28 kpa oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie. Podniosła, że jej interes prawny w niniejszej sprawie wynika z prawa refleksowego, gdyż zachodzi współzależność sfer prawnych skarżącej i inwestora, której wspólnym mianownikiem jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy, w tym decyzja Wójta Gminy .... z dnia ... Wskazała, że zawierając z inwestorem umowę z dnia 10 września 2012r. miała na celu przejęcie spółki E., aby za jej pośrednictwem budować farmy fotowoltaiczne. Przejmowana spółka miała być typową spółką celową, stanowiącą narzędzie służące skarżącej do pozyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę farm fotowoltaicznych i ich budowy. Faktycznym inwestorem jest zatem skarżący. Jest on bowiem właścicielem spółki E., którą dokapitalizowuje i zapewnia specjalistów niezbędnych do realizacji przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych. Również struktura korporacyjna spółki E.. jest w pełni zależna od jej właściciela, który ustanawia jej organy i podejmuje strategiczne dla niej decyzje. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium jest całkowicie wadliwe i świadczy o nieznajomości i niezrozumieniu procedur obowiązujących w procesach inwestycyjnych, powiązań kapitałowych i właścicielskich spółek celowych powoływanych do realizacji konkretnych inwestycji, ale i uwidacznia niewiedzę i brak kompetencji Kolegium do interpretacji i stosowania procedur administracyjnych, w tym w szczególności art. 28 kpa. W ocenie skarżącej przedmiotem interesu prawnego mogą być prawa m.in. własność, ograniczone prawa rzeczowe, stosunki zobowiązaniowe, czy też pewne stany faktyczne, w tym w szczególności realizowanie inwestycji oraz prawo do ochrony przed naruszeniami wynikającymi z realizacji uprawnień przez inne podmioty. Interes skarżącej w dokonaniu kontroli legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma jednoznacznie pozytywnego wydźwięku i nie plasuje jej na pozycji beneficjenta osiągającego realną korzyść, lecz przejawia się w dążeniu do uruchomienia sądowoadministracyjnej kontroli w celu dokonania obiektywnej weryfikacji legalności decyzji z dnia ... W przekonaniu skarżącej, interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, wynikać może również z przepisów prawa cywilnego, w tym z art. 560 §1 i art. 471 k.c., a także z art. 29 ust 1 i nast. ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest obarczona wadą prawną, która skutkować powinna stwierdzeniem jej nieważności, ma bowiem kluczowe znaczenie dla postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Wola ... z dnia ... skarżąca przytoczyła argumenty powoływane w toku postępowania administracyjnego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wyjaśniła, że w ramach inwestycji, dla której warunki zabudowy ustalono, powierzchnia zabudowy każdej z elektrowni fotowoltaicznej przekracza istotnie 1 ha, a jej realizacja wraz z infrastrukturą spowoduje przekształcenie zajętej powierzchni, skutkujące powstaniem zabudowy o charakterze przemysłowym, co w świetle definicji legalnej zawartej w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. przesądza o tym, że przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 kpa). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Dlatego, co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługiwać będzie jednak również każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/09 - CBOSA). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, który opiera się na dyspozycji art. 28 kpa. Stronami tymi zawsze są wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04 - Lex nr 176144). W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżący nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja. Nie jest również właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycji, której dotyczy decyzja Wójta Gminy ... z dnia ... W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na to, że skarżącej Spółce przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, bądź nieruchomości sąsiedniej. Bezspornym jest też, że wnioskodawcą o ustalenie warunków zabudowy jest spółka E.. Spółka ta nadal istnieje, a z faktu, iż wszczęła ona postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wynika, że jest zainteresowana budową farmy fotowoltaicznej. Wbrew przekonaniu skarżącej, jej interesu prawnego nie można wywieść w oparciu o tzw. prawo refleksowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że chodzi tu o sytuację, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego. Naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej (por. M. Maciołek O publicznym prawie podmiotowym., Samorząd Terytorialny 1992, nr 1 – 2, s. 11, za A. Matan, Komentarz do art. 28 k.p.a. - Lex 2010 r.). Podkreśla się bowiem, że przepis art. 28 kpa nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2064/12 - CBOSA). Podkreślić jednak trzeba, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej, a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Interes prawny wynikać może tak z przepisów materialnych prawa administracyjnego jak i cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 - LEX nr 597001 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12 - LEX nr 1334134). W każdym jednak przypadku musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia .... nie wpłynęła pośrednio na prawa i obowiązki skarżącej Spółki w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją ustalającą warunki zabudowy powodowałby konieczność ochrony interesów skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012, sygn. akt. I OSK 544/11 - CBOSA). Nie są takimi przepisami w szczególności powołane przepisy kodeksu cywilnego czy ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 560 § 1 k.c. dotyczy uprawnień skarżącej z tytułu rękojmi, zaś przepis art. 471 k.c. kształtuje reżim odpowiedzialności odszkodowawczej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stanie faktycznym niniejszej sprawie nie narusza jego uprawnień w tej mierze. Unormowanie art. 29 ustawy Prawo budowlane zawierając katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czyli takich, do których nie będzie miała zastosowanie zasada wynikająca z art. 28 tej ustawy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle nie ma zastosowania, a więc nie może mieć wpływu na sferę prawną skarżącego. Interesu prawnego skarżącej nie da się również wywieść z jej praw właścicielskich. Skarżąca konsekwentnie dowodzi bowiem, że wypowiedziała umowę z dnia 10 września 2012r. o nabyciu udziałów w spółce E., która miała charakter warunkowy. Utwierdza to jedynie w przeświadczeniu, że nie istnieje przepis prawa materialnego administracyjnego, czy cywilnego, którego naruszenie obligowałoby organy administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji dla ochrony jej praw i obowiązków. Kolegium zasadnie więc umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce w przypadku, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1241/00 – Lex nr 655201). Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu braku przymiotu strony wnoszącej o jego wszczęcie oznacza brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygania o zasadności wniosku i zawartych w nich twierdzeń. Dlatego, mimo, iż w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy Kolegium wypowiada się co do zarzutów, które skutkować miałyby nieważnością decyzji z dnia ... niezasadnym jest na etapie postępowania sądowoadministracyjnego rozstrzyganie o tym, czy stanowisko co do nich jest zasadne. Z tego powodu przedwczesne jest rozstrzyganie o zasadności naruszenia przez Kolegium art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.