II SA/Lu 433/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. U. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2020r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] [...]. z siedzibą w W., w imieniu którego występuje [...] Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., reprezentowany przez radcę prawnego M. B., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.), dalej jako "u.g.n.", uchylił postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie W. U., gm. W. U., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej "budowę drogi gminnej w miejscowości W. U. na odcinku od km 0+000 do km 0+891,75, według założonego lokalnie kilometrażu drogi wraz z budową oświetlenia ulicznego" (tzw. decyzja ZRID). Decyzją tą została objęta m.in. nieruchomość położona w obrębie W. U., gm. W. U., oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa [...] [...]. Z działki tej wydzielono działkę nr [...], która została przeznaczona na pas drogowy i która stała się własnością G. U. z dniem, w którym decyzja z [...] sierpnia 2018r. uzyskała klauzulę ostateczności, za odszkodowaniem. W związku z tym następnie zostało wszczęte z urzędu niniejsze postępowanie odszkodowawcze, w toku którego Wójt G. U. poinformował organ, że w dniu [...] marca 2020 r. wystąpił do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody z [...] listopada 2002 r. stwierdzającej, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w miejscowości W. U., oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o powierzchni 12 ha 60 arów będące przedmiotem użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo [...] [...] w W., co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania. W związku z tym organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2020 r. zawiesił postępowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Wojewoda uchylił jednak to postanowienie stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania. Zagadnienie wstępne to taka kwestia, bez której nie jest możliwe zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. Sam fakt złożenia przez Wójta G. U. wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody z [...] listopada 2002 r. nie jest równoznaczny z wszczęciem postępowania nieważnościowego, a więc zawieszenie postępowania było nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. U., reprezentowana przez radcę prawnego A. B., domagała się uchylenia postanowienia Wojewody, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności podniosła, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] grudnia 2018 r. musiałaby zapłacić na rzecz [...] odszkodowanie w kwocie [...]zł, która jest niewspółmierna do celu, na jaki sporna działka została przeznaczona w decyzji lokalizacyjnej oraz jest rażąco wygórowana. Wyjaśniła, że zgłaszała zastrzeżenia do operatu i podejmowała próby zawarcia ugody. Następnie po dokonaniu szczegółowej analizy licznych dokumentów, w tym dokumentacji dotyczącej postępowania o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez [...], w tym działki nr [...], zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r., Gmina uznała, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Otóż Wojewoda w tej decyzji stwierdził, że dotychczasowe prawo zarządu [...] do nieruchomości wynika z decyzji wydanej przez Naczelnika G. U. z dnia [...] sierpnia 1988 r. o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomości. G. U. nie kwestionuje tej decyzji, ale zwraca uwagę, że nie wynika z niej przysługiwanie [...] prawa zarządu; prawo to nie wynika również z faktu posiadania nieruchomości. Zatem w odniesieniu do uwłaszczanych nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust.1 u.g.n. Przesłanki tej nie stanowi również faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W ocenie G. U., brak dowodów, z których wynikałoby, że przedsiębiorstwu [...] przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska Gmina wskazała wybrane orzeczenia sądowe (np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 176415; wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 560/13; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11; wyroki TK z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 i z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00). W ocenie Gminy, uzasadnione jest więc przekonanie, że Ministerstwo Rozwoju stwierdzi nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r. we wskazanym zakresie, a więc z tego powodu organ powinien zawiesić niniejsze postępowanie. Odnosząc się do argumentacji Wojewody, G. U. podniosła, że w świetle art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zatem wniosek Gminy skierowany do Ministra Rozwoju, wbrew twierdzeniom Wojewody, uruchomił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niniejsze postępowanie należało więc zawiesić, natomiast prawomocne rozstrzygnięcie Ministra będzie podstawą do jego podjęcia. Zdaniem skarżącej, zachodzi oczywisty związek między sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r. a niniejszą sprawą. Nie jest bowiem w obecnym stanie prawnym sprawy możliwe prawidłowe ustalenie odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości (działki nr [...]), gdyż nie wiadomo, czy podmiotem uprawnionym do tego odszkodowania jest Skarb Państwa, czy też [...] W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że w związku z tym, że zaskarżonym aktem jest postanowienie, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności w takim zakresie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, tzn. że musi zachodzić bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i skarżąca, za "zagadnienie wstępne" w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] nabytą przez skarżącą na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji celu publicznego (zrid), traktują ustalenie właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, z której wydzielono działkę nr [...]; Wojewoda natomiast nie podziela tego stanowiska, z czym Sąd się zgadza. Nabycie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości obejmującej m.in. sporną działkę oznaczona obecnie nr [...] zostało stwierdzone funkcjonującą dotychczas w obrocie ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2002r., która zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia. Rację ma przy tym Wojewoda, że sam fakt zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie stwarza braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej, tj. sprawy o odszkodowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może zatem się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie: w wyroku z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 NSA stwierdził, że "w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa". Sąd ten jednocześnie podkreślił – co istotne jest dla skarżącej G. U. – że "nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne". Pogląd taki również został wyrażony w wyrokach NSA: z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07 oraz z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1696/14. Oznacza to, że w razie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] listopada 2002r., będzie możliwe wzruszenie decyzji wydanej w niniejszej sprawie. W związku z tym, prawidłowe okazało się zaskarżone postanowienie Wojewody uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu niniejszego postępowania, a więc skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.