II SA/Lu 434/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu ogrzewania budynku w sezonie grzewczym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] A. i M. S. domagali się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydania nakazu ogrzewania budynku w sezonie grzewczym lub wykonania stosownej izolacji termicznej ścian właścicielom budynku w zabudowie szeregowej położonego w Z. przy ulicy Z. 39. W uzasadnieniu podano, że są właścicielami budynku sąsiadującego ścianą z budynkiem nr 39, którego właścicielami są E. i P. K. Ściana ta ma własności termiczne odpowiadające ścianom wewnętrznym miedzy budynkami szeregowymi. Sąsiedni budynek nie jest ogrzewany w sezonie grzewczym, co powoduje znaczne straty ciepła i ponoszenie dodatkowych kosztów na ogrzewanie zimnego pustostanu. W mniemaniu składających wniosek właściciele budynku naruszają art. 5 ust.2 w związku z art. 5 ust.1 pkt.3, 5 i 9 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ). Postanowieniem z dnia 9 lutego 2012r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dowodząc, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61 ustawy prawo budowlane zobowiązanymi do utrzymania obiektu budowlanego są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że według art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba nie będąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Także organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania w sprawie dotyczącej utrzymania i użytkowania obiektu, skoro do utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami o których mowa w art. 61 ust. 1 prawa budowlanego są jego właściciel i zarządca. Organ zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym art.5 ust.2 prawa budowlanego nie nawiązuje do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, co także oznacza, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie trybu określonego w art. 66 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i M. S. zarzucili postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 28 i 138 § 1 pkt.3 kpa oraz art. 61 § 1 w związku z art. 5 ust.1 i 2 prawa budowlanego. Ich zdaniem organ odwoławczy, uznając że nie są stroną postępowania winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt.3, a nie wydawać postanowienie w oparciu o art. 138 § 1 pkt.1 kpa. Skoro takiej decyzji nie wydano, mają, w ocenie skarżących, wszystkie uprawnienia strony, zobowiązujące organ do rozpoznania wniosku. Podnosząc naruszenie przepisów prawa budowlanego skarżący zwrócili uwagę, że art. 5 ust.2 tej ustawy nie zawiera katalogu zamkniętego , co oznacza, ze nie można ograniczać odesłania z ust.2 wyłącznie do pkt. 1-7 lecz istotne jest przestrzeganie wszystkich wymagań określonych w ust.1. Art. 5 ust.1 pkt.9 ustawy stanowi natomiast o poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych osób trzecich , w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co zdaniem skarżących artykułuje ich interes prawny jako bezpośrednich sąsiadów przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotnie, tak jak podano w odpowiedzi na skargę, art. 61a kpa zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania, drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że podmioty upatrujące podstawy wszczęcia postępowania w określonych okolicznościach, czy powołujące się na interes prawny w istocie zostają pozbawione możliwości ochrony swoich praw. Oczywistą konsekwencją przyjętego założenia jest konieczność ścisłej interpretacji przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Stąd też uzasadnione wydaje się przekonanie, że w zakresie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. chodzi o takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podobnie, wspomniany przepis powinien mieć zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy podmiot formułując określone żądanie nie powołuje się na własny interes (obowiązek ) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania np. ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego czy brak zasadności w działaniu organów administracji publicznej. Jeżeli zatem opiera zadanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ( Barbara Adamiak/Janusz Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego - Komentarz Wyd.C.H.BECK 2012 ). Jeśli zatem już z samego żądania wynika w sposób oczywisty, że wnoszący je nie ma interesu prawnego, uzasadnione jest odmowa wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wbrew przekonaniu organów trudno jednak już na tym etapie przesądzić o braku interesu prawnego skarżących, którzy upatrywali swojego interesu prawnego w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością nr 39 i posiadaniu wspólnej ściany z posadowionym na niej budynkiem. Kwestia nie była przedmiotem rozważania organów nadzoru budowlanego. Co więcej, wniosek skarżących zakwalifikowano jedynie pod kątem zastosowania art. 66 prawa budowlanego, podczas, gdy we wniosku domagali się także wykonania izolacji termicznej przedmiotowej ściany, dowodząc, że ma ona jedynie charakterystykę właściwą dla ściany wewnętrznej. Odmowa wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy podmiot powołuje się na swój własny interes prawny mogłaby znaleźć ewentualne usprawiedliwienie jedynie w sytuacji, gdyby uznać, że interes prawny ma charakter uniwersalny, abstrakcyjny. Tak jednak nie jest. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że w rozumieniu art. 28 kpa interes prawny oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Zwraca się przy tym uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest zatem ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.). W istocie na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Wskazuje się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Trafnie zatem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie administracyjnej. Zawsze kwestie te należy rozważyć indywidualnie ( wyrok z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 ). Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Na etapie wszczęcia postępowania brak jest zatem miejsca na jakikolwiek automatyzm, a stwierdzenie, czy żądanie pochodzi od strony wymaga indywidualnego podejścia i oceny. Słusznie zatem podkreśla się, że w razie, gdy w żądaniu podmiot powołuje się na interes prawny, ustalenie tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej zobowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego ( cyt. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz , por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. II OSK 1747/07 i 30 stycznia 2008 r. w II OSK 1949/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 marca 2012r. II SA/OL 61/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie w warunkach podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń rzeczą organów było precyzyjne wyjaśnienie żądania i stosownie do poczynionych wniosków ustalenie stron postępowania. Założenie z góry określonego trybu postępowania i wskazanie stron postępowania nie było zatem prawidłowe. Na marginesie zauważyć należy, że organy odmawiając wszczęcia postępowania skupiły się wyłącznie na wykazaniu braku interesu prawnego skarżących, nie rozważając wniosku w kategoriach braku przepisów prawa materialnego, z których wynikałby obowiązek ogrzewania mieszkania, a tym bardziej nakazania tego rodzaju czynności. Chodzi tu o rozważenie, czy w ogóle mają w tym przypadku zastosowanie przepisy prawa budowlanego opisane w art. 83 prawa budowlanego, do stosowania których kompetentny jest organ nadzoru budowlanego. Skoro jednak wnioski organów co do podstaw odmowy wszczęcia postępowania były błędne należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.