II SA/Lu 439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję We wniosku z dnia 7 września 2012 r. T. R. zwróciła się do Urzędu Miasta Ł. – Wydziału Spraw Społecznych o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem J. R. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta Ł. odmówił przyznania T. R. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, m.in. z uwagi na fakt, iż jest ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, co oznacza gotowość podjęcia przez nią zatrudnienia. Ponadto organ I instancji powołał się na wystąpienie w sprawie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" powyższej ustawy. Powyższą decyzję uchyliło następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją kasacyjną z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w uzasadnieniu której wskazało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, który pozwoli na ustalenie, czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad jej mężem, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] raz jeszcze odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji ustalił, że J. R., na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] marca 2012 r., został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do dnia 31 marca 2013 r. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej wynika ponadto, że cierpi on na naczyniowe i wieloogniskowe uszkodzenie mózgu, niedowład połowiczny lewostronny, miażdżycę, nadciśnienie tętnicze oraz niewydolność krążeniowo – oddechową. Stan zdrowia uniemożliwia mu samodzielne poruszanie się, a wszystkie czynności życiowe wykonuje z pomocą żony. W ocenie organu jedyną osobą, która jest w stanie sprawować opiekę nad J. R., a nadto opiekę tę faktycznie sprawuje, jest jego żona T. R. Z uwagi na własne problemy rodzinne, materialne oraz fakt zamieszkiwania w odległych miejscowościach, opieki tej nie są w stanie sprawować jego dzieci, tj. syn A., córka K. i córka N. T. R. – jak ustalił organ I instancji – była natomiast zatrudniona do dnia 31 grudnia 2011 r., następnie do dnia 17 lipca 2012 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Po zakończeniu pobierania tego zasiłku nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia, które mogłaby pogodzić z koniecznością opieki nad chorym mężem. W konsekwencji organ uznał, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością opieki nad J. R., a niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Świadczenie pielęgnacyjne, zdaniem organu, nie może jej jednak zostać przyznane, z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą tę opiekę sprawującą. Uzasadniając to przekonanie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 205/12, z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 386/12 oraz z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 597/12. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. zarzuciła jej naruszenie art. 7 k.p.a. Odwołująca podkreśliła, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad jej niepełnosprawnym mężem. Sytuacja finansowa nie pozwala jej natomiast na pokrycie kosztów wynajęcia opiekunki. Strona wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1105/09, wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 513/09 oraz wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 748/09) świadczenie pielęgnacyjne powinno jej być przyznane. Odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia jest natomiast – w jej ocenie – uwarunkowana zbyt dosłownym i literalnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, co jest niezgodne z ustawą zasadniczą i wartościami takimi jak dobro rodziny, ochrona małżeństwa i równość wobec prawa. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] - zaskarżoną w niniejszej sprawie - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyznał, że analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, iż J. R. wymaga pomocy drugiej osoby w związku ze swoją niepełnosprawnością. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw by kwestionować, iż pomocy tej udziela mu jego żona i z tego właśnie powodu nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu II instancji T. R. nie spełnia jednak przesłanki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem nie jest obciążona wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepisy k.r.o. nie przewidują bowiem istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, a jedynie obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny dotyczy natomiast jedynie małżonków rozwiedzionych lub takich, w stosunku do których orzeczono separację. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna, odmawiająca przyznania T. R. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, jest zgodna z prawem. Kolegium podkreśliło przy tym, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane tylko w warunkach spełnienia przesłanek ustawowych, niezależnie od szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji życiowej i finansowej wnioskodawcy. T. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie podstawowych wartości konstytucyjnych, takich jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych T. R. stwierdziła, że wykładania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania w związku małżeńskim, jest nieuprawniona. Ponadto skarżąca ponownie wskazała, że ze względu na chorobę jej męża nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Wyjaśniała, że jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna dla "celów ubezpieczenia zdrowotnego". Skarżąca podniosła również, że dochód jej rodziny ogranicza się obecnie do zasiłku z opieki społecznej w kwocie 370 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej odrzucenie z powodu braku formalnego w postaci niepodpisania skargi, a w razie uzupełnienia przez skarżącą przedmiotowego braku, o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podtrzymał przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na jej niepodpisanie, należy wyjaśnić, iż w dniu 29 maja 2013 r. skarżąca - w wykonaniu wezwania Sąd z dnia 22 maja 2013 r., doręczonego jej w dniu 28 maja 2013 r. - uzupełniała w zakreślonym terminie wskazany brak formalny jej skargi, przysyłając do sądu jej podpisany egzemplarz. Przedmiotowa skarga, jako wolna od braków formalnych, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Rozpoznając skargę w ten sposób Sąd doszedł natomiast do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku z dnia 7 września 2012 r., było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawnym mężem J. R. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r., przede wszystkim zaś art. 17 tej ustawy. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), tj. z dniem 1 stycznia 2013 r., brzmienie art. 17 u.ś.r. uległo zmianie. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 13 tej ustawy, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 11 ust. 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Biorąc zatem pod uwagę treść powyższych przepisów przejściowych oraz fakt, iż skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w okresie poprzedzającym wejście w życie wskazanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., dla oceny istnienia uprawnienia skarżącej do pobierania przedmiotowego świadczenia (pomimo, iż organ II instancji orzekał już po 1 stycznia 2013 r.) zastosowanie miały przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ust. 5 pkt 2 lit. "a" tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., stanowił zaś, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. R., w związku z opieką nad którym skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Poza sporem pozostaje również kwestia spełnienia przez skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy obu instancji uznały bowiem, iż niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uwarunkowane jest właśnie koniecznością sprawowania opieki nad mężem, której nie są w stanie wykonywać ich dzieci. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jej współmałżonkowi. Podkreślić należy, że kwestia ta wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dotychczas w większości spraw prezentował pogląd, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad współmałżonkiem nie przysługuje. Stanowisko to opierało się przede wszystkim na przekonaniu, że pomiędzy małżonkami, w okresie trwania małżeństwa, nie ciąży obowiązek alimentacyjny, a uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., przysługuje właśnie osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej k.r.o.). Wprawdzie - jak wskazywał Sąd – na współmałżonkach ciąży obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, jednak jest to obowiązek co najwyżej o charakterze alimentacyjnym i nie może być utożsamiany z obowiązkiem alimentacyjnym sensu stricte. W ramach tej interpretacji w orzeczeniach sądów powoływano się dodatkowo na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., który stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) i wskazywano, że przepis ten wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zarówno osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą (chyba że ten małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), jak i małżonkowi sprawującemu opiekę nad współmałżonkiem. Przedstawiony wyżej pogląd został przyjęty m.in. w wyrokach tut. Sądu: z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 205/12, z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 386/12 oraz z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 597/12, powołanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie odstępuje jednak od powyższego stanowiska, przyjmując za prawidłową interpretację przedmiotowego problemu, zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12 (uchylającym wyrok wydany w sprawie II SA/Lu 386/12). W orzeczeniu tym NSA – powołując się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1982 r., sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31, a także na wytyczne Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42 – wskazał, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Nadto NSA podkreślił, że nowsze orzecznictwo przesądza, iż z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej (w tym zakresie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). NSA uznał zatem, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o., o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają przy tym obowiązki alimentacyjne krewnych. Odnosząc się natomiast do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. NSA stwierdził, że nie dotyczy ona małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza zatem świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. Zdaniem NSA, tylko taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. jest prawidłowa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Podzielając powyższe stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku zapadłym w sprawie I OSK 2401/13 (a także w analogicznym w kształcie m.in. w wyrokach: z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12 oraz z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12), stwierdzić zatem należy, że pogląd przyjęty w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, skutkujący odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, jest błędny. W konsekwencji uznać należy, że decyzje tych organów, wydane w niniejszej sprawie, naruszają przepis art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku T. R. organ I instancji będzie się zatem kierował wykładnią art. 17 u.ś.r. przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie za właściwą.