II SA/Lu 444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. N. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. N. i K. N. kwotę 149 (sto czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...], ustalająca M. i K. N. jednorazową opłatę w kwocie 3 720 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 1409/2 o powierzchni 0,0500ha, położonej w miejscowości O., w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy W. w dniu [...] uchwałą Nr [...] ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 121 poz. 2135 ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O., w rejonie osiedla B. i B. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w świetle art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującą przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z art. 37 ust. 6 wójt ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego. Zdaniem organu wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem wspomnianego planu nie budzi wątpliwości. Wcześniej działka podlegała zapisom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego rejonu rekreacyjnego Jezior B.-G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. C. Nr 10, poz. 141 z dnia 2 października 1990 r.), w którym była przeznaczona pod uprawy polowe, a w ewidencji gruntów oznaczona jako grunty orne RVI-0,05 ha. Stosownie natomiast do ustaleń nowego planu działka ta znajduje się na terenie zabudowy rekreacyjnej, oznaczonej na planie symbolem 24 ML. Ponieważ na mocy aktu notarialnego z dnia 28 czerwca 2012 r. nieruchomość ta została przez właścicieli sprzedana, Wójt powołał rzeczoznawcę majątkowego, która sporządził operat szacunkowy nieruchomości obrazujący zmianę jej wartości. Według niego obecna wartość rynkowa nieruchomości wynosi 21290 złotych, natomiast przed zmianą planu, wartość ta wynosiła 8887 złotych. Różnica pomiędzy wartością działki po uchwaleniu planu oraz przed uchwaleniem planu, według stanu na dzień uprawomocnienia się planu oraz według cen na dzień sprzedaży działki, wyniosła zatem 12403 złotych, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30 %, określonej w § 16 wspomnianej uchwały, daje kwotę opłaty w wysokości 3720.90 zł. Kolegium podzieliło ocenę Wójta, według którego dochowano wymogów określonych w przepisach kpa, a decyzja zastała właściwie uzasadniona. Nie zgłoszono również żadnych zastrzeżeń w stosunku do sporządzonego we wrześniu 2012r. operatu szacunkowego. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późniejszymi zmianami), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości - na co trafnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium rzeczoznawca dostosował się do powyższych wymogów, określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą miejscowego planu oraz po jego zmianie. Podkreślono przy tym, że organy administracji nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ tylko biegły dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ocena tego dowodu dokonywana jest jedynie pod względem formalnym np. czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy nie zawiera niejasności, istotnych pomyłek, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione. Takich jednak wadliwości operat nie zawiera. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i K. N. zarzucili decyzji Kolegium wadliwe ustalenie, że wartość działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania wzrosła, podczas, gdy działka nie zyskała na wartości. Nie spełniała bowiem kryteriów przewidzianych dla działek z prawem do zabudowy, a ewentualny wzrost jej wartości miał charakter jedynie wzrostu nominalnego z powodu inflacji. Wyjaśnili, że w świetle ustaleń planu na terenie tym dopuszcza się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej (24 ML, 25 ML, pkt 1 lit. a) ale w punkcie 2 lit. d) zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych na działkach mniejszych niż 900.m². Ponieważ ich działka ma powierzchnię 500 m². nadal, tak jak poprzednio, nie posiada żadnych możliwości inwestycyjnych. Uchwalenie planu nie tylko zatem nie podniosło wartości działki, ale skutkowało jej obniżeniem w stosunku do innych działek, spełniających wymagania co do możliwości zabudowy. Odnosząc się do podnoszonego w decyzji argumentu o możliwości powiększenia nieruchomości o działki sąsiednie, skarżący zauważyli, że nie ma on żadnego znaczenia prawnego. Działki te są własnością osób fizycznych i tylko one, a nie organy, decydują o ich sprzedaży. Nawet zaś, gdyby to były nieruchomości komunalne, to nie ma pewności, że nabędą je w drodze przetargu. Skarżący przekonywali, że w dacie sprzedaży działki nie mieli wiedzy o możliwości wzrostu wartości działki w związku z uchwaleniem planu i koniecznością uiszczania jakichkolwiek dodatkowych opłat poza opłatami notarialnymi. Według nich działka nie była w dniu sprzedaży zaopatrzona w energię elektryczną, nie jest w całości ogrodzona i nie jest, jak przyjął wójt, zabudowana budynkiem mieszkalnym. Znajdowały się na niej dwa barakowozy, niezwiązane trwale z gruntem, które nie można uznać za budynek. Skarżący podkreślili, że jeśli na działce znajduje się domek rekreacyjny, to został postawiony przez nowego właściciela i wbrew ustaleniom planu. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Pkt.11 art.37 stanowi natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst. jedn. Dz. U z 2010r. Nr.102 poz. 651 ze zmianami ). Zgodnie z treścią jej art. 156 ust. 1 opinię na piśmie o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Sporządzony w ten sposób operat szacunkowy uznaje się za dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodząc, że skutkiem sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego jest wykluczenie uznaniowego wkraczania w jej merytoryczną zasadność, co podyktowane jest brakiem wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest również w orzecznictwie. W wyroku z dnia 8 maja 2009r. ( I OSK 695/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając brak kompetencji organów prowadzących postępowanie do ingerowania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, wskazał jednocześnie na konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadania na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową w rozumieniu art. 75 kpa ( por. również wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2013r. II OSK 1076/12, 28 maja 2013r. I OSK 2430/11 i podane tam orzecznictwo, wszystkie opubl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie wielokrotnie jednak podkreślano rownież, że skoro o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, jego rzeczą jest więc ocena wiarygodności otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009r. I OSK 860/08 , dnia16 kwietnia 2013r. II OSK 2475/11 i podane tam orzeczenia, 5 marca 2009r. I OSK 292/08 , 4 października 2006 r. I OSK 417/06 opubl. w CBOSA). Podzielając powyższe stanowisko oczywistym się staje, ze operat winien spełniać nie tylko wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ale i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, co przy przyjęciu podejścia porównawczego oznacza właściwy dobór nieruchomości podobnych oraz właściwe wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwe ustalenie współczynników korygujących. Skoro stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Za taką ustawa uznaje nieruchomość, które jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość ( art. 4 pkt.16 ). W świetle zarzutów podnoszonych już na etapie postępowania administracyjnego istnieją uzasadnione obawy do stwierdzenia, że warunek ten nie został spełniony. Wątpliwości budzi dobór nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą. Wprawdzie porównywalność w rozumieniu wspomnianego art.4 pkt.16 ustawy nie oznacza identyczności powyższych parametrów, ale sprowadza się do wspólności istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości, a więc oparta jest na podobieństwie, a nie na tożsamości, nie może to jednak prowadzić do całkowitej dowolności rzeczoznawcy w przyjmowaniu nieruchomości do porównania z nieruchomością wycenianą. Jakkolwiek nie może budzić wątpliwości, ze zarówno wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, jak i określanie cech nieruchomości oraz przydawanie im określonych wartości zależy od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości, to jednak organ nie jest zwolniony od zbadania, czy przyjęte nieruchomości odpowiadają warunkom wskazanym w art. 4 pkt.16 ustawy. Oczywiste jest natomiast, że tylko w sytuacji, gdy dojdzie do wniosku o potrzebie zweryfikowania operatu w oparciu o wiadomości specjalne powinien wykorzystać możliwości wskazane w art. 157 ustawy. Z operatu wynika, że ujawniono 14 transakcji, jakie miały miejsce w latach 2010-2012 i wybrano 3, w których nieruchomości będące ich przedmiotem uznano za podobne i przyjęto do porównania z nieruchomością skarżących. Zauważyć jednak trzeba, że choć wszystkie znajdują się na terenach przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną ( oznaczoną symbolami 1ML i 25 MN/ML), to żadna z nich nie podlega ograniczeniom zabudowy, jakie wprowadza § 14 pkt.16 planu na obszarze 24ML, na którym położona jest nieruchomość wyceniana, zakazujący lokalizowania nowych obiektów na działkach mniejszych, niż 900m². Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby mieć świadomość o istotnym znaczeniu tej cechy dla ustalenia wartości działki, tym bardziej, jeśli dopuszcza się możliwość zabudowy innych działek bez ograniczeń związanych z ich powierzchnią. W świetle tego ograniczenia niezrozumiałym jest ponadto przy określeniu cechy rynkowej w tabeli odnoszącej się do wielkości i kształtu działek nadanie działce wycenianej o powierzchni 500 m² poziomu najlepszej, podczas, gdy działkę o powierzchni 960m² ( nr 4491/11 ) oceniono jako dobrą. Co więcej, w opisie tej działki, inaczej niż w tabeli, właśnie jej wielkość i kształt określono jako najlepsze, podobnie jak położenie i lokalizacje, ukształtowanie terenu oraz dostęp do drogi i ciągu pieszego. Podobnie w opisie jako najlepszą, z uwagi na kształt i wielkość, oceniono działki nr 142/14 o powierzchni 795m² i 142/12 o powierzchni 845m², jednak już w tabeli tą cechę w stosunku do działek określono jako dobrą. Operat nie zawiera żadnych wyjaśnień pozwalających na poznanie powodów takiej rozbieżności. W tej sytuacji organy zobowiązane były wyjaśnić powstałe wątpliwości i ustosunkować się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości ustaleń dokonanych w operacie. Warto przy tym zaznaczyć, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organ może zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Ograniczenie się przez Kolegium do zdawkowej opinii o braku jego wad formalnych oznacza bezkrytyczne przyjęcie stanowiska biegłego, i akceptującego go stanowiska Wójta Gminy, co w kontekście podnoszonych zarzutów skargi nie może znaleźć akceptacji. Uwaga ta jest tym bardziej uzasadniona, jeśli zauważyć, że Kolegium, dokonując oceny operatu powołało się na § 50 ust.1 i 2 wspomnianego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, który w dacie sprzedaży działki i w dacie orzekania już nie obowiązywał. Pominięto natomiast § 51 rozporządzenia, według którego przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Przepis ten został przytoczony w operacie, jednak żaden z organów nie sprawdził, czy został on rzeczywiście zastosowany. W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości pogląd, według którego wzrost wartości nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Z tego też względu, ustalając wzrost wartości nieruchomości, można brać pod uwagę jedynie te okoliczności wpływające na wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. W przekonaniu organów taki związek przyczynowy wynika ze zmiany przeznaczenia działki skarżących, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu rekreacyjnego jezior B. – G., uchwalonego przez Radę Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia [...], przeznaczona była pod uprawy polowe, a w obecnym planie oznaczona jest jako cele rekreacyjne. Ocena ta, o ile odnosi się do badania przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie jest trafna i stanowi konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r. ( P 58/08 Dz. U Nr 24 poz. 124), w którym stwierdzono, że art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to jednak konieczność szczegółowego badania zapisów planu dotychczasowego, tym bardziej, że jak wynika z uchwały z [...], dotyczyła ona rejonu rekreacyjnego jezior B. – G. Brak planu w aktach sprawy uniemożliwia weryfikację ustaleń przyjętych przez organy. Z opisu działki wynika zaś, że położona jest w sąsiedztwie terenów zalesionych, zadrzewionych, wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oraz w sąsiedztwie podobnych działek zabudowanych podobną zabudową. Dojazd drogą nieutwardzoną, gminną ok. 200m od drogi utwardzonej biegnącej przez miejscowość O. Organy powieliły jedynie stwierdzenie biegłej o położeniu działki skarżących w terenie przeznaczonym pod tereny upraw polowych, nie odnosząc się do zarzutu, że również ten plan zakazywał zabudowy działki, co miałoby przemawiać za argumentem o braku podstaw do wzrostu jej wartości. Warto przy tym zaznaczyć, że o przeznaczeniu nieruchomości w planie dotychczasowym nie może przesądzać jej kwalifikacja w ewidencji gruntów. W kontekście ustaleń nowego planu nie jest też czytelne przeświadczenie Wójta Gminy, według którego działka skarżących ma niewątpliwie większe możliwości inwestycyjne, niż gdyby funkcjonowała jako uprawy polowe. Jest to ogólnikowe stwierdzenie, które nie nawiązuje do ustaleń przyjętych w operacie, a nadto wydaje się niezrozumiale, jeśli zważyć, że z uwagi na powierzchnię wykluczona jest jej zabudowa. Przyjmowanie hipotetycznych założeń o możliwości realizacji zabudowy przez zakup nieruchomości sąsiednich, nie może stanowić o zasadności stanowiska organów. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. O nie podleganiu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.